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2016-08-24 來源 :公益時報??作者 : 張璇
2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》即將正式實(shí)施。根據(jù)規(guī)定，只要符合條件，慈善組織通過申請將擁有獲得公開募捐的資格。經(jīng)過多年審議，慈善組織獲得公募資格的權(quán)利最終以法律的形式確定下來，公開募捐不再是少數(shù)官辦慈善組織的“特權(quán)”。民間公益組織都可參與公開募捐，這是否意味著慈善組織公募的“春天”即將到來?對失去公募“特權(quán)”的官辦慈善組織而言，這是否是一次強(qiáng)有力的沖擊?
公募權(quán)從壟斷到放開
慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書;不符合條件的，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由。
法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團(tuán)體，由民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十二條
2004年，我國頒布的《基金會管理?xiàng)l例》對公益基金會做出了公募和非公募的劃分。非公募基金會，類似于國外的企業(yè)基金會、家族基金會，主要由特定的群體出資發(fā)起，僅允許其在小圈子里定向籌募善款;公募基金會則有著更高的公眾參與度，可以向社會不特定多數(shù)人募捐。
2008年汶川大地震之后，我國公益組織和基金會的數(shù)量如雨后春筍般迅猛發(fā)展起來，因此2008年也被稱為中國的“公益元年”。根據(jù)基金會中心網(wǎng)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年8月21日，全國基金會總數(shù)達(dá)5100家，其中公募基金會1553家，非公募基金會3547家，非公募基金會的數(shù)量已占到基金會總數(shù)的70%。然而，由于面臨資金募集渠道的瓶頸，非公募基金會數(shù)量越來越多，但實(shí)力的提升面臨窘境，很多非公募基金會甚至難以全面開展公益活動。
2016年3月16日，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱“《慈善法》”)終于在全國人大表決通過。法律規(guī)定，“依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格……慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書”。放開公募權(quán)成為了此次立法的一大重要突破。
深圳壹基金公益基金會(以下簡稱“壹基金”)秘書長李勁認(rèn)為，放開公募資格有利于公益行業(yè)整體發(fā)展。“走市場化道路，這對于公益組織的發(fā)展是有積極意義的。”
李勁表示，公益行業(yè)、公益機(jī)構(gòu)之間只有在開放的市場中通過良性競爭，才可能提高效率和效能。在過去這些年，他一直呼吁打破公募和非公募間的壁壘，打破地域之間的壁壘。“這次《慈善法》基本也是圍繞這個方向，而且基金會、協(xié)會、社會服務(wù)組織之間的界限，特別對公募資質(zhì)的界限，基本上已經(jīng)取消了。”
李勁認(rèn)為，伴隨著民間基金會數(shù)量的攀升，公募資質(zhì)的全面放開會加劇基金會之間的競爭。競爭的加劇必然會通過市場的機(jī)制引發(fā)優(yōu)勝劣汰的局面，相信公募權(quán)門檻的消除能夠?qū)χ袊媸聵I(yè)發(fā)展起到積極正向的作用。
面對公募權(quán)放開給現(xiàn)有公募基金會帶來更多競爭壓力的情況，中國紅十字基金會(以下簡稱“紅基會”)常務(wù)副理事長兼秘書長孫碩鵬表示，更多公益機(jī)構(gòu)擁有公募權(quán)是一個必然的趨勢。“我們不能限制民間NGO發(fā)展和成長，我覺得公募權(quán)不是行政賦權(quán)，而是公眾賦權(quán)的行為。”
孫碩鵬認(rèn)為，公益產(chǎn)品是公信力的最好體現(xiàn)。“包裝出來的公益產(chǎn)品可能唬人一時，但唬不了長期。”他苦心經(jīng)營11年的紅基會“天使計劃”正是一個強(qiáng)有力的證明。
據(jù)紅基金會官網(wǎng)介紹，“紅十字天使計劃”是2005年8月以來推動的重點(diǎn)公益項(xiàng)目，其宗旨是關(guān)注貧困農(nóng)民和兒童的生命與健康，廣泛動員國內(nèi)外的社會資源，募集資金和醫(yī)療物資，資助貧困農(nóng)民和兒童參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，對患有重大疾病的貧困農(nóng)民和兒童實(shí)施醫(yī)療救助，協(xié)助政府改善貧困鄉(xiāng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，捐建農(nóng)村博愛衛(wèi)生院，培訓(xùn)農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員，促進(jìn)我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展。
“這個項(xiàng)目已經(jīng)堅持了十多年，十三五的時候，要投資10個億。長期做下去老百姓就會知道你，我覺得公益的資源就是百姓的資源，這個得靠產(chǎn)品。”孫碩鵬說。
對于慈善法如何界定公開與非公開募集的問題，廣東省國強(qiáng)基金會辦公室主任劉剛向記者表示，比如面向員工，在集團(tuán)內(nèi)網(wǎng)發(fā)募捐倡議，是否算公開募集?關(guān)于特定對象的認(rèn)定，如何界定?
“比如國強(qiáng)基金會有一個項(xiàng)目，需要發(fā)動業(yè)主來幫助貧困的家庭，在小區(qū)里針對業(yè)主發(fā)起募捐，業(yè)主是否算是特定對象，或者碧桂園的合作伙伴，是否算特定對象?在碧桂園集團(tuán)高管會向集團(tuán)高管發(fā)起募捐，算是面向特定對象募集嗎?類似問題，現(xiàn)在還沒有得到專業(yè)的解決。”劉剛說。
無論是公募還是非公募基金會，公募資格的放開都是一次“改革開放”，中國的公益領(lǐng)域開始形成“市場”和“競爭”的思維，而互聯(lián)網(wǎng)正發(fā)展成為承載這一變化的新平臺。
利用互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐
開展公開募捐，可以采取下列方式：
……
(三)通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息;
……
慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十三條
8月16日，民政部組織了對47家擬申請互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺資格單位的申報材料進(jìn)行了初審，擇優(yōu)將產(chǎn)生10家左右首批互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺。
孫碩鵬認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺的認(rèn)證一開始是必要的。“因?yàn)閿?shù)量太多，但今后還是得讓資源自由流動。”
“從根本上來說，互聯(lián)網(wǎng)公益的出現(xiàn)，改變了整個公益行業(yè)的生態(tài)。”中華社會救助基金會秘書長胡廣華表示，過去人們一般認(rèn)為，公益慈善離普通百姓很遠(yuǎn)，各個基金會的主要捐贈也大都來源于大企業(yè)、大慈善家。而現(xiàn)在，人人都可以參與公益，人人都可以成為受益者。公益從此走下圣壇，逐漸成為普通百姓的一種生活方式，“中華社會救助基金會去年共籌集善款(現(xiàn)金)超過1億元人民幣，其中70%來自于互聯(lián)網(wǎng)平臺。可以說，互聯(lián)網(wǎng)拓寬了募款的渠道，不僅為公益帶來了善款，更帶來了春天和希望。”
相關(guān)專家還分析說，相較于傳統(tǒng)公益活動，“互聯(lián)網(wǎng)+”使公益行動變得更為靈活高效，成為越來越多人的選擇，“就比如籌集醫(yī)藥費(fèi)。在現(xiàn)在的一些籌款平臺上，只要備齊相關(guān)證明就可以發(fā)起項(xiàng)目，不但手續(xù)簡單，而且募款速度非?？臁?rdquo;記者近日打開“輕松籌”的籌款網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)注冊用戶已有8773萬多個，籌款項(xiàng)目100萬多個，支持次數(shù)更是達(dá)到1億多次。
“通常我們會說，‘一個人捐100萬，不如100萬個人每人捐一元錢’。同樣是100萬元，效果是有差別的。普通人關(guān)注和參與項(xiàng)目，不僅讓籌款變得簡單快速;而且他們對善款流向及執(zhí)行情況的關(guān)注，對提升基金會的透明度、公信力、專業(yè)化也起到巨大推動作用，促進(jìn)整個公益行業(yè)的良性發(fā)展。”胡廣華說。
對此孫碩鵬也表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。“大家還一直覺得慈善組織是一個道德組織，學(xué)雷鋒的組織，其實(shí)他應(yīng)該成為一種行業(yè)，一種就業(yè)的通路，成為一個雙創(chuàng)的平臺。”他認(rèn)為，自己想把紅基會變成職業(yè)的慈善工作者。
公募權(quán)是否需要分享?
不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十六條
互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺使得公募基金會和非公募基金會的界限越來越不明顯。如果二者都申請認(rèn)定為慈善組織，籌款的運(yùn)作模式也會逐漸趨同。面對這種情況，孫碩鵬認(rèn)為，各家基金會需要朝著更專業(yè)、更專注的方向發(fā)展。
少數(shù)官辦的大型基金會正逐漸向?qū)I(yè)化發(fā)展，如中國青少年發(fā)展基金會重點(diǎn)做教育，中國扶貧基金會側(cè)重于扶貧。正是吸附或聯(lián)合其他多個小型非營利組織或小型基金會，這些基金會才得以走向?qū)I(yè)化。
“政府主導(dǎo)的基金會一開始是壟斷地位，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會走上分化、聯(lián)合到協(xié)作的過程，我覺得這是公益行業(yè)或公益市場的規(guī)律。”孫碩鵬認(rèn)為，公募和非公募其實(shí)是互相借助的關(guān)系，公募更偏向于公眾，通過公信力來取得，非公募其實(shí)更多是動用朋友圈，還有自己的社群資源，這兩個完全是可以結(jié)合的。
2007年9月，崔永元和紅基會共同發(fā)起成立了“崔永元公益基金”。2013年，崔永元在北京市成立了一家非公募的永源公益基金會。兩者卻有著共同的關(guān)注領(lǐng)域并展開了密切的合作：鄉(xiāng)村教師。
“我們做的是同樣一件事情，那就是專注一個領(lǐng)域。我認(rèn)為這可以把公募和非公募兩種優(yōu)勢結(jié)合起來，達(dá)到雙贏。”孫碩鵬說。
然而，李勁對這種分享公募權(quán)表達(dá)了不同的觀點(diǎn)。“壹基金從沒有把公募權(quán)當(dāng)成我們的特權(quán)或者把所謂分享公募權(quán)當(dāng)成我們工作的指導(dǎo)思想，在我們看來，公募、非公募的壁壘早就應(yīng)被打破，我們的戰(zhàn)略是支持所有參與社會建設(shè)的組織都有機(jī)會、有權(quán)利獲得每一個普通公眾的支持，所以對于壹基金來說，最重要的是和合作伙伴(社會組織)建立長期的、互動的、建設(shè)性的伙伴關(guān)系。我們也看到，過去一年，民政部門對于公募基金會下面的專項(xiàng)基金的管理也越來越嚴(yán)格，這也透露出不鼓勵公募基金會僅為分享公募權(quán)而設(shè)獨(dú)立專項(xiàng)基金的思路，這與我們的思路也是一致的。”
據(jù)界面報道，上海聯(lián)勸公益基金會(以下簡稱“聯(lián)勸”)秘書長王志云認(rèn)為，慈善法對公募資格的規(guī)定對聯(lián)勸影響不大。她指出，作為一家公募基金，聯(lián)勸自成立以來，就與民間公益組織分享公募權(quán)。“我們希望更多的資源涌入公益，現(xiàn)在慈善法從法律框架上放開公募權(quán)，是莫大的進(jìn)步。”
南都公益基金會理事長徐永光也分析，慈善法實(shí)施之后，草根公益組織獲得的機(jī)會是最大的。但王志云則指出，從實(shí)際操作上，慈善組織獲得公募權(quán)之后是否能夠把公募資格發(fā)揮到極致或許是個挑戰(zhàn)。據(jù)其觀察，民間公益組織在資源整合能力上存在明顯的差異。“有些做得有聲有色，有些就不一定能夠進(jìn)入公募的門檻。”
此前，民間NGO只能通過與大型公募基金會合作才能公開募捐，如今只要符合條件，都可申請公募。今后會“更加便捷，對公益組織而言是利好消息。”福建正榮公益基金會項(xiàng)目高級官員吳軍軍分析。正榮公益基金會成立于2013年3月，是一家非公募基金會，主要關(guān)注民間公益支持和城市社區(qū)營造兩大領(lǐng)域。福建正榮公益基金會目前通過的“和平臺”項(xiàng)目，就是支持創(chuàng)業(yè)初期的公益組織。
同時，吳軍軍指出，在慈善組織的申請、認(rèn)定過程中，操作細(xì)節(jié)尚不明確，各地民政部門對慈善組織的認(rèn)識也不一樣，出生草根的公益機(jī)構(gòu)是否可能面臨更加繁雜的程序?需要為申請公募付出更多成本?“這也會考驗(yàn)民政部門的行政能力，以及對慈善的理解能力。”
此外，他也對草根公益組織未來的生存產(chǎn)生疑問。“處于不同發(fā)展階段的公益組織，資源整合能力也不一樣。公募門檻是否會拉大公益組織之間的‘貧富差距’，讓強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱?”
吳軍軍透露，在他看來，作為企業(yè)設(shè)立的非公募基金會，仍要三思而后行。“放開公募資格，可能非公募基金會會有申請公募的沖動，但本身要想一想，為什么要公募，目前機(jī)構(gòu)的能力能否達(dá)到公募的要求。”
他認(rèn)為，原本有公募目標(biāo)的非公募基金會有可能申請公募資格，比如做大型網(wǎng)絡(luò)平臺的某企業(yè)基金會，一旦獲得公募資格將如虎添翼。但就企業(yè)基金會而言，“可能不會涌現(xiàn)大批量申請”。
而類似于敦和基金會(下文簡稱“敦和”)這樣的非公募基金會，重點(diǎn)關(guān)注慈善法的兩大方面：一是慈善法對于整個行業(yè)有沒有整體提升的作用;二是能不能更好地弘揚(yáng)中國的慈善文化。
對此，敦和基金會副秘書長孫春苗表示，相比較公募基金會而言，資助型的基金會對慈善法的關(guān)注點(diǎn)可能略有不同。“敦和的定位比較明確，堅守在資助型這塊，盡管行業(yè)內(nèi)做資助型的基金會并不是很多。目前敦和整體的資助策略是系統(tǒng)性的資助，注重公益行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善、生態(tài)系統(tǒng)的提升，以及慈善文化的弘揚(yáng)。”
孫春苗表示，敦和希望這個根扎得再深一點(diǎn)，眼光再放長遠(yuǎn)一點(diǎn)，也樂于繼續(xù)做行業(yè)支持。“從公益慈善發(fā)展來看，這一塊確實(shí)是行業(yè)所需要的。”
無論對公募或非公募基金會而言，慈善法都是一場機(jī)遇或挑戰(zhàn)。但到底是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)，須由時間來給出答案。
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