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2017-04-11 來源 :公益時報??作者 : 皮磊
■ 本報記者 皮磊
今年兩會期間，全國政協(xié)委員、阿拉善SEE會員、雅昌文化集團董事長萬捷，全國政協(xié)委員、中國作家協(xié)會副主席、國家一級作家張抗抗等，分別就濱海濕地保護提交了相關(guān)提案，并給出了切實可操作的建議。
近日，萬捷在接受《公益時報》記者采訪時表示，保護現(xiàn)有濱海濕地首先需要政府進行頂層設(shè)計，出臺強制保護措施，同時應(yīng)充分重視公益組織和其他民間力量的作用，通過開展各種形式的活動吸引公眾參與，形成全社會共同保護濱海濕地的氛圍。
針對萬捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥保護空缺問題，阿拉善SEE基金會去年發(fā)起了“任鳥飛”項目。目前，該項目已開展了搭建民間保護網(wǎng)絡(luò)項目征集。
民間保護網(wǎng)絡(luò)是由在項目區(qū)域內(nèi)開展保護行動的機構(gòu)和個人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會將通過公開招標、評審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開展聯(lián)合的濕地巡護、鳥類調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動。截至2017年3月底，已有上百家民間保護機構(gòu)進行了申請。
濱海濕地現(xiàn)狀不容樂觀
據(jù)統(tǒng)計，目前我國濱海濕地面積約為579.59萬公頃，占全國濕地總面積的10.85%。與第一次全國濕地資源調(diào)查相比，第二次全國濕地資源調(diào)查中，濱海濕地面積減少了136.12萬公頃，超過了天津市的面積，減少率為22.91%，明顯高于全國濕地減少的平均速度(全國濕地平均減少率為8.82%)。而在過去的半個世紀里，我國已經(jīng)損失了53%的溫帶濱海濕地、73%的紅樹林和80%的珊瑚礁。因此，在我國所有類型的濕地中，濱海濕地的保護更為急迫。
萬捷在提案中指出，為滿足城市化和經(jīng)濟建設(shè)對工業(yè)區(qū)、港口和其他基礎(chǔ)設(shè)施的需求，中國的濱海地區(qū)在快速、大范圍地進行圍墾和填海，如河北曹妃甸工業(yè)園區(qū)一期工程完成圍填海面積兩萬多公頃，天津濱海新區(qū)圍填面積約兩萬公頃，江蘇東臺-如東近十年間的圍填海面積約四萬公頃，其他濱海地區(qū)也有不同程度的圍墾和填海造地，這些都直接導(dǎo)致濱海濕地面積大幅度減少。
另外，研究顯示，外來物種入侵也是我國濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)目前面臨的主要威脅之一。而持續(xù)的過度捕撈和環(huán)境污染也導(dǎo)致我國近海漁業(yè)資源嚴重退化。
與此同時，數(shù)據(jù)顯示，我國沿海納入濱海濕地保護(包括自然保護區(qū)、濕地公園、保護小區(qū)等保護類型)的面積約為139萬公頃，與現(xiàn)有濱海濕地面積579.59萬公頃相比，濱海濕地受法律保護的比例僅為24%，明顯低于我國濕地的平均保護率(43.51%)，這意味著目前我國仍有很多已達到國際重要濕地標準的濱海濕地處于保護空缺狀態(tài)。
2016年11月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《濕地保護修復(fù)制度方案》，指出要實行濕地面積總量管控，到2020年全國濕地面積不低于8億畝(目前濕地面積8.01億畝， 2014年國家林業(yè)局數(shù)據(jù))。其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護率提高到50%以上。“濕地面積不低于8億畝”成為我國濕地保護的紅線。
不過，張抗抗委員在提案中指出，據(jù)不完全統(tǒng)計，隨著新一輪沿海開發(fā)戰(zhàn)略的實施，到2020年，我國沿海地區(qū)提出了超過57.8萬公頃的圍填海需求。其中，在國務(wù)院先后批復(fù)沿海11省區(qū)市的2020年海洋功能區(qū)劃中，已獲批的建設(shè)用圍填海指標合計達24.69萬公頃。張抗抗表示，如果這種對濱海濕地大面積的圍墾趨勢得不到遏制，我國8億畝濕地保護紅線將在2018年前就被突破。
開展濱海濕地保護試點
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員于秀波指出，我國濕地被圍墾、占用具有深刻的體制與機制原因。
首先，我國缺少濕地保護的專門法規(guī)，濕地的法律定義尚不明確。例如，在國土資源部土地分類標準中，濕地并未被列為一個土地類型，濱海濕地所涉及的沼澤地、灘涂、葦?shù)氐韧恋仡愋途涣袨?ldquo;未利用地”，可開墾為農(nóng)田、養(yǎng)殖魚(蝦)池或為工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用。這導(dǎo)致濕地成了某些地方政府為確保“18億畝耕地保護紅線”和實現(xiàn)“耕地占補平衡”的犧牲品。
其次，濕地的空間邊界還沒有統(tǒng)一的劃定標準。在海陸相互作用下，濱海濕地缺少固定的邊界，范圍不斷變化，濱海濕地自然資源資產(chǎn)確權(quán)存在一定的技術(shù)困難，使得濱海濕地的一些保護措施難以落實。而濕地的所有權(quán)與使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致管理交叉、沖突。
比如，在同一濕地上可能存在“農(nóng)業(yè)部門管種田、漁業(yè)部門管捕魚、水利部門管水閘壩調(diào)度、林業(yè)部門只能管天上的飛鳥”的窘境，完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)被人為分割管理。在這種情況下，不同主管部門往往從各自的管理目標出發(fā)，強調(diào)所在部門管理活動的重要性，甚至各自為政，各行其是，導(dǎo)致濕地的保護和管理效率低下，難以實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的有效保護。
對此，專家表示，有效的濱海濕地保護需要跨部門和跨行政區(qū)域來開展。政府應(yīng)遵循自然生態(tài)系統(tǒng)對整體性保護和管理的要求，將東部沿海11個省市的濱海濕地作為一個整體進行全面、系統(tǒng)的保護和恢復(fù)，并選取條件相對成熟的省市，率先開展濱海濕地自然資源產(chǎn)權(quán)登記、濕地“零損失”政策、地役權(quán)交易等創(chuàng)新性保護政策和模式的試點工作。
根據(jù)生物多樣性重要保護價值和保護空缺(尚未納入到國家濕地保護體系中)等分析，亟待保護的濱海濕地也是重要的水鳥棲息地，于秀波等實施的“中國濱海濕地保護與管理戰(zhàn)略研究項目”確定了11處亟需保護的重要濱海濕地。萬捷和張抗抗委員的提案也主要圍繞這方面展開。
“兩會之前，環(huán)保部組織人大代表和政協(xié)委員開會，關(guān)于提案的內(nèi)容我進行了匯報，環(huán)保部也將2017年的工作計劃對我們做了說明。另外，總理在今年的政府工作報告中對環(huán)保方面的要求也著重做了介紹，比如說加強重點污染源的實時監(jiān)控等，我們提案的部分內(nèi)容也被加入了政府工作報告。”萬捷告訴記者。
鼓勵民間力量參與進來
針對萬捷及張抗抗委員在提案中描述的濱海濕地及瀕危水鳥保護空缺問題，2016年3月，阿拉善SEE基金會發(fā)起了“任鳥飛”項目。
據(jù)了解，這是一個守護中國最瀕危水鳥及其棲息地的綜合性生態(tài)保護項目。該項目以提案中所強調(diào)的11處亟待保護的濱海濕地在內(nèi)的146處濕地和24種瀕危水鳥為優(yōu)先保護對象。
在科學(xué)調(diào)查的基礎(chǔ)上，阿拉善SEE基金會提出通過民間機構(gòu)發(fā)起、企業(yè)投入、社會公眾參與的方式，搭建與官方自然保護體系互補的民間保護網(wǎng)絡(luò)，建立保護示范基地，進而撬動政府、社會力量投入保護工作。
在于秀波看來，濕地保護需要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的作用，因為濕地保護涉及林業(yè)、海洋、漁業(yè)、國土和環(huán)保等10多個部門，涉及省、市、縣等各級行政區(qū)，單個部門和地區(qū)難以完成濕地保護的重任，同時各類環(huán)保組織(包括草根組織)也應(yīng)該在濕地宣傳和環(huán)境教育、提高公眾保護和參與意識方面發(fā)揮更積極的作用。
作為“任鳥飛”項目科學(xué)顧問專家組的成員，于秀波參與了“任鳥飛”項目設(shè)計與咨詢。于秀波表示：“這個項目實際上填補了目前我們在濕地保護方面的空缺，非常具有針對性。通過動員、資助草根公益組織，發(fā)動企業(yè)和各方力量參與，開展志愿者巡護、水鳥調(diào)查和自然教育等活動，能夠完善鳥類監(jiān)測數(shù)據(jù)并使之系統(tǒng)化，同時也能夠推動政策完善，保護瀕危濕地鳥類及其棲息地，填補濕地保護空缺。在我看來，這也是像阿拉善SEE基金會這樣專業(yè)的環(huán)保公益組織的一種優(yōu)勢，因為考慮到人員配置和資金等現(xiàn)實問題，政府在濕地保護方面也不能全包，公益組織的參與可以彌補政府保護工作的不足。”
目前，“任鳥飛”項目已開展了搭建民間保護網(wǎng)絡(luò)項目征集，民間保護網(wǎng)絡(luò)是由在項目區(qū)域內(nèi)開展保護行動的機構(gòu)和個人組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，阿拉善SEE基金會將通過公開招標、評審、資助的方式，吸納網(wǎng)絡(luò)成員，開展聯(lián)合的濕地巡護、鳥類調(diào)查、公眾倡導(dǎo)等活動。據(jù)悉，截至2017年3月底已有上百家民間保護機構(gòu)進行了申請。
萬捷認為：“對于濱海濕地的保護，首先應(yīng)由政府部門牽頭，進行全面規(guī)劃，比如對現(xiàn)有濱海濕地面積的統(tǒng)計，制定強制保護措施等;同時，我們應(yīng)將公益組織和民間力量都包括進來。”作為深圳紅樹林濕地保護基金會的發(fā)起人之一，萬捷向記者介紹了深圳官方和公益組織合作進行濕地生態(tài)保護的成功探索。
2015年12月，深圳福田紅樹林生態(tài)公園正式開放，定位為福田國家級自然保護區(qū)東部緩沖帶、紅樹林濕地生態(tài)修復(fù)示范區(qū)、紅樹林濕地科普教育基地。在管理上，福田區(qū)探索試點“政府+社會公益性組織+專業(yè)管理委員會”的新模式，與深圳市紅樹林濕地保護基金會建立了合作關(guān)系，并簽訂了《福田紅樹林生態(tài)公園合作框架協(xié)議》。政府主要負責(zé)監(jiān)督、檢查公益組織管理團隊和員工培訓(xùn)情況，并按進度和標準檢查評估結(jié)果，支付委托管理經(jīng)費;深圳市紅樹林濕地保護基金會則充分發(fā)揮公募基金會的優(yōu)勢，在公園日常管理、生態(tài)保護和科普教育中充分利用自籌經(jīng)費，節(jié)約、補充政府資金投入。
“雖然政府有一定的保護能力和措施，但我們也應(yīng)明確民間力量參與保護工作的途徑和方式，因為只依靠政府進行保護，其監(jiān)督力度遠遠不夠。”萬捷表示，“在政府機構(gòu)的引導(dǎo)下，我們可以引進民間組織來負責(zé)這些事情，但這些民間組織必須專業(yè)，必須有能力、有資質(zhì)，而且要定期對他們進行考核，因為生態(tài)資源一旦被破壞就是不可逆的。另外，我們還應(yīng)積極發(fā)動公眾參與，阿拉善SEE基金會發(fā)起的‘任鳥飛’項目以瀕危水鳥為切入口，讓公眾找到了具體的參與點，因而大家的參與度還是比較高的。我們也希望以各種形式讓大家參與到濕地保護事業(yè)中，進而形成全社會共同保護濱海濕地的氛圍。”
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