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■ 本報記者 張明敏 在剛剛于北京結(jié)束的全國兩會上，王名是公益慈善領(lǐng)域的專業(yè)記者們圍追堵截的焦點人物之一，首要原因是他“曝光”了一項正在緊鑼密鼓制定過程中的重要制度。這位全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長提供給《公益時報》記者一份他的提案列表，上面羅列了共10個提案，當(dāng)中8個都是針對公益慈善領(lǐng)域的。其中，第六個提案和他提及的制度直接相關(guān)——事實上，王名的另外一個身份是民政部正在制定過程中的《公益組織信息公開制度》草案的起草者之一。王名透露，去年下半年，民政部就已委托清華大學(xué)就該制度的開展開始了專項研究。 無獨有偶，也就在2012年全國政協(xié)會議結(jié)束的當(dāng)天，3月13日，中國最大的公益慈善機構(gòu)中國紅十字總會，將一份“審計服務(wù)招標(biāo)公告”掛上了中國政府采購網(wǎng)的首頁。紅會希望通過此次招標(biāo)選聘5家符合要求的會計師事務(wù)所為其提供年度審計、專項審計、離任審計等審計服務(wù)，服務(wù)期為3年。中國紅十字會總會有關(guān)負責(zé)人對《公益時報》記者表示，此前公開招標(biāo)審計服務(wù)是中紅會推動“兩公開兩透明”（捐贈款物公開，財務(wù)管理透明，招標(biāo)采購公開，分配使用透明）的又一舉措。 民政部正在起草的《公益組織信息公開制度》(以下簡稱“制度”)，預(yù)計今年內(nèi)可出臺，屆時公益組織均需按規(guī)定內(nèi)容進行信息公開。在“制度”出臺前夕，《公益時報》記者分別采訪了中國青少年發(fā)展基金會秘書長涂猛、中國扶貧基金會常務(wù)副秘書長劉文奎、中國少年兒童基金會秘書長陳曉霞。他們分別闡述了各自機構(gòu)的透明化進度以及他們對于“制度”的理解。 現(xiàn)行“行規(guī)”未與時俱進 我國現(xiàn)行的社會組織管理法規(guī)當(dāng)中，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》是我國現(xiàn)行社會組織管理法規(guī)體系中的三大基本條例，分別于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日頒布實施。 不難看出，這三大基本條例制定時間距今有些年頭，最長的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》距今已有約14年。 2004年6月1日頒布實施的《基金會管理條例》距今也已約8 個年頭，最初為了規(guī)范基金會的組織和活動，維護基金會、捐贈人和受益人的合法權(quán)益，促進社會力量參與公益事業(yè)而頒布。當(dāng)時《基金會管理條例》出臺賦予了個人出資成立基金會的權(quán)利。很多人都預(yù)計，基金會將會在接下來的5年跟中國社會經(jīng)濟一樣，迎來高速發(fā)展，整個社會的財富生態(tài)也會大大改變。但是事實并非如此，《基金會管理條例》在社會發(fā)展過程中，未能有效得到及時修正和補充，有些條款還是停留在當(dāng)時社會條件下未能與時俱進，不利于基金會整體的長期發(fā)展。清華大學(xué)教授王名認(rèn)為，《基金會管理條例》對于公募基金和非公募基金的區(qū)分以及對募款資格的嚴(yán)格審批要求令許多民間公募基金望而卻步。 2011年12月16日民政部制定的《公益慈善捐助信息公開指引》正式向社會發(fā)布，該“指引”為民政部發(fā)布的最新有關(guān)公益慈善捐助信息條例。但這份《指引》卻不具備強制性，屬于自覺公布范疇。根據(jù)民政部基金會網(wǎng)站估計，目前登記注冊的2000多家基金會中建立公開網(wǎng)站的不足25%，在網(wǎng)上公開信息則更少，能夠每周更新網(wǎng)站信息的只占基金會總數(shù)的5%，起不到任何信息公開透明的作用。 “任何一種管理辦法都應(yīng)該與時代的發(fā)展進步同步，一部時隔八年的條款在社會事務(wù)發(fā)展的管理進程當(dāng)中應(yīng)該得到修正并與時俱進。”中國扶貧基金會常務(wù)副秘書長劉文奎說。 信息披露“自律”現(xiàn)狀 應(yīng)獲肯定 記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)雖然目前民政部制定的《公益組織信息公開制度》暫未出臺，但一部分社會組織在長期運作下也逐漸開始形成了一套“自律”披露準(zhǔn)則。這里面尤以大型基金會為代表，它們都在自身人、財、物上進行硬軟件升級，同時相對較多地利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進行統(tǒng)一的信息披露。 中國扶貧基金會目前已經(jīng)在資金財務(wù)狀況、公益項目運作、年報披露上提高信息公布頻率，由線下通過紙媒公布的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)入線上、線下互聯(lián)網(wǎng)與紙媒立體化傳播方式，大大提高了信息公布的及時性、準(zhǔn)確性?！暗覀兣豆娲壬菩畔㈦x公眾的要求還是有差別的，還不夠，今后將完善更多發(fā)布、溝通渠道，使公眾信息知曉權(quán)得到充分尊重?！眲⑽目f。 中國青少年發(fā)展基金會2006年1月聯(lián)合中國扶貧基金會、愛德基金會發(fā)起了中國NPO自律行動，2010年７月，作為發(fā)起機構(gòu)，參與“基金會中心網(wǎng)”的建設(shè)，將許多基金會的信息通過中心網(wǎng)“晾”了出來。中國青少年發(fā)展基金會1989年開始實施“希望工程”，1992年推出了“一助一”的捐助制度。捐款人與受助學(xué)生可互相通信、探訪；捐款人捐款建希望小學(xué)，捐款人從選址就開始參與學(xué)校的捐建過程，學(xué)校建成了，可以捐贈人的名字命名。 “公開透明不能只側(cè)重捐款人，還要考慮社會其他方面；不能只偏重資金審計、財務(wù)報告和項目管理，還要考慮機構(gòu)運營的總體情況；不能只是在機構(gòu)官網(wǎng)、基金會中心網(wǎng)以及政府管理部門指定的媒體上披露信息，還要在更多的特別是網(wǎng)絡(luò)媒體上公開信息。重要的是，這個公開的制度，讓捐款人了解了你的合法性，你的執(zhí)行力，你的誠信自律，你的有效性。這個制度做到了從接受捐款到項目落實的全過程向捐款人公開并接受捐贈人的監(jiān)督?！蓖棵驼f。 中國兒童少年基金會作為中國第一家成立的公益基金會，31年來嚴(yán)格執(zhí)行《基金會管理條例》，按照“資金募集透明、資金管理透明、資金使用透明、資金增值透明”的原則，建立了規(guī)范、公開的財務(wù)管理和信息披露制度，每個項目在整個執(zhí)行落實中，都有專人進行監(jiān)督管理，定期報告反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。在尊重和保護捐贈人、受贈人合法隱私權(quán)益及個人意愿的基礎(chǔ)上，通過中國兒童少年基金會官網(wǎng)和其他媒體，對財務(wù)報告、審計報告、項目執(zhí)行等各種信息進行披露，保障社會公眾特別是捐贈者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。 而中國紅十字總會也在積極地利用官網(wǎng)捐贈信息發(fā)布平臺及時發(fā)布捐款、受捐信息，目前在捐贈平臺上可以查詢《財務(wù)收支審計報告》和青海玉樹地震、甘肅泥石流、云南盈江地震、日本地震的有關(guān)捐贈信息。 信任危機與信息披露 中國少年兒童基金會秘書長陳曉霞表示，針對過去一年慈善事件的熱議，表明了社會各界對慈善的普遍關(guān)注和更高的期待，在一定程度上推動著我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。此次民政部《公益組織信息公開制度》的出臺，對于規(guī)范行業(yè)，推動整個公益慈善組織的健康、可持續(xù)發(fā)展必將起到積極的作用。 2011年,全國社會捐助總額至今尚未公布，記者在民政部官網(wǎng)規(guī)劃財務(wù)司頁面上查詢，2011年全年4個季度的社會捐款總額相加為145.2億元。這個數(shù)字相比2008年全年捐贈總額1070億元（僅汶川地震捐贈就超700億），以及2011年全年捐贈總額約700億元都相差了不少。而民政部中民慈善捐助信息中心監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，在2011年3-5月，以慈善會和基金會為主的NGO接收到的捐款為63億元，“郭美美事件”發(fā)生后的6-8月，全國慈善組織共接收捐贈8.4億元，降幅達86.6%。 《制度》的出臺，對透明的呼喚，有助于扭轉(zhuǎn)這種局面嗎？ 中國扶貧基金會常務(wù)副秘書長劉文奎認(rèn)為，2011年捐款數(shù)量減少是有多方面因素造成，不完全是公益慈善行業(yè)負面消息影響。去年國家經(jīng)濟整體形勢不好、股市市場波動較大、去年全年無大災(zāi)害性事件發(fā)生、公益行業(yè)自律程度不夠使部分人鉆了空子等都是原因?！斑@也表明我們社會公眾越來越關(guān)注公益慈善行業(yè)，公眾的公益積極性和參與性被調(diào)動起來，由原先捐款轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督，應(yīng)該加大監(jiān)管力度，行業(yè)主管部門應(yīng)該加快出臺相應(yīng)政策建立監(jiān)督約束機制，形成良好的輿論環(huán)境和政策環(huán)境”。劉文奎說。 中國青少年基金會秘書長涂猛從公募基金會角度談了自己看法?！斑@是一次行業(yè)性的嚴(yán)重信任危機。如何重拾公眾信任，社會各方面都發(fā)表了很好的意見、建議。許多公募基金會是官辦的，這些官辦的基金會要改革體制。不改革沒有出路，這種改革需要自上而下。中國扶貧基金會是官辦的，但是它沒有級別，因此它的社會化程度高于許多公募基金會，至少在人力資源的配置上就有很大自主權(quán)。一有了‘官階’，人員就能上難下，能進難出，專業(yè)化就上不去，就會衍生許多弊端?！蓖棵驼f。 制定“國標(biāo)”需注重普遍 適用性 據(jù)悉，《公益組織信息公開制度》草案已經(jīng)形成，經(jīng)民政部確認(rèn)后將有望在今年內(nèi)發(fā)布。《制度》規(guī)定不管是人民團體、事業(yè)單位還是社會組織，只要從事公益慈善事業(yè)，就必須進行統(tǒng)一的登記注冊，由登記管理機關(guān)代表國家和社會行使對公益慈善組織的監(jiān)督管理職責(zé)。 中國扶貧基金會常務(wù)副秘書長劉文奎表示，制度出臺必須要有標(biāo)準(zhǔn)，必須切合實際，面對全國已注冊的2000多家基金會同行，可能大家各自情況不同，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有大多數(shù)機構(gòu)的可操作性，其次才是針對性。對于信息公開的強制性，“好的方面就是各個機構(gòu)都能按照強制性執(zhí)行，公眾如果發(fā)現(xiàn)它哪個地方?jīng)]有公布就能直接要求公布，不再掖著藏著。不好的方面，強制公布后有可能會導(dǎo)致某些機構(gòu)用各種固定參數(shù)來進行排名，有可能使那些小型基金會出局，不利于其發(fā)展”。劉文奎說。 中國青少年基金會秘書長涂猛表示，對這項制度期待已久?！澳壳?，中國社會公益組織的類型比較多，有公募非公募的，公募中有官辦民養(yǎng)即沒有財政撥款的，有純民間的等等。我們期待標(biāo)準(zhǔn)的制定要區(qū)別化、類型化。推進社會公益機構(gòu)的信息公開要有強制性。在公布了信息公開的標(biāo)準(zhǔn)后，還需要將信息公開與其他制度相配套，如年審制度。信息不公開到某種程度，可以年審不予通過，讓其關(guān)門歇業(yè)。”涂猛說。 去年，中國青基會專門成立信息披露研究小組，研究提升中國青基會信息披露的內(nèi)容和規(guī)則，制定實施計劃。他們要將這個計劃與民政部的“公益組織信息公開制度”相對照，力爭政府要求的全部能做到，并高于政府標(biāo)準(zhǔn)；同時，也要聽取同行的意見，吸取同行們的經(jīng)驗。 中國兒童少年基金會秘書長陳曉霞表示，對于《制度》出臺中國兒童少年基金會一定會進一步嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，繼續(xù)發(fā)揚內(nèi)部自律，讓基金會在陽光下運作，做到讓捐贈者放心、受助者開心、工作者安心。把捐贈者的關(guān)愛和意愿，通過公開透明、科學(xué)高效的慈善服務(wù)，幫助需要幫助的孩子，取信于公眾，取信于社會。 用法律來取代行政指令監(jiān)管社會組織的發(fā)展可以說是眾望所歸，與此相呼應(yīng)，《慈善法》的腳步或許也會加快。 ■ 本報記者 張雪弢 《公益時報》：日前你在接受采訪時提及的《公益組織信息公開制度》草案進展到哪個步驟了？ 王名：這份草案暫定名稱叫做《公益組織信息公開制度》。2011年9月，我們受民政部民間組織管理局委托起草草案，原來是希望去年能夠出臺。兩會上的提案，也是為了推動制度盡快出臺。 《公益時報》：這項制度的具體定位是什么？ 王名：這項制度就是針對公益組織的信息公開，定位一定要落在組織上。什么是公益組織，就是基金會和以公益為宗旨的其他的社會組織，包括公益性的社團和民辦非企業(yè)單位。公益組織的概念在我們的現(xiàn)行法規(guī)里是有明確定義的，即財稅部門通過免稅資格認(rèn)定的這類基金會和公益性社會團體，公益性的民辦非企業(yè)單位。 《公益時報》：草案具體涉及哪些內(nèi)容？ 王名：目前具體的還不能說。這份草案共有五章三十七條，第一章總則，第二章信息公開的范圍和內(nèi)容，第三章信息公開的方式和程序，第四章是監(jiān)督與法律責(zé)任，第五章附則。整體上按照一般的行政法規(guī)的基本結(jié)構(gòu)。 《公益時報》：我們是按照怎樣的依據(jù)來制定這項制度的？ 王名：這個制度的依據(jù)一是理論，再一個是借鑒了一些相對成熟的做法。制度框架基本上是借鑒了美國和中國臺灣地區(qū)的做法。美國的相應(yīng)制度有明確的規(guī)定且很細致，而臺灣地區(qū)的制度和內(nèi)地在文化等方面可比較性較強。從制度建設(shè)角度上說，我們并沒有參照美國。我們是根據(jù)現(xiàn)行的《公益事業(yè)捐贈法》和其他相關(guān)行政法規(guī)來制定這個制度。 《公益時報》：現(xiàn)行的法規(guī)也有對信息公開的要求，為什么還要專門制定這樣的制度？ 王名：到目前為止，我國關(guān)于信息公開的法規(guī)只有《基金會管理條例》的第五條——“基金會依照章程從事公益活動，應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則。”并沒有任何具體的規(guī)定。 公開的基本原則，包括最大透明度原則、合理性原則等在現(xiàn)行的法規(guī)中沒有的規(guī)范。公開的基本要求是真實、準(zhǔn)確、完整、及時、便捷，這是信息公開的基本要求，相關(guān)制度里也沒有明確的規(guī)定。 事實上，《基金會管理條例》出臺后就應(yīng)該盡快出臺信息公開制度，信息公開是基金會的鐵規(guī)則，沒有商量。如果能夠在慈善事業(yè)法里專門明確慈善組織要信息公開，然后再用制度細化，這樣會更好。 《公益時報》：新的規(guī)定對信息公開怎樣要求？ 王名：基金會的信息公開應(yīng)該分成兩類，一類是主動信息公開，一類是叫依要求信息公開。 組織信息、治理信息、財務(wù)信息、包括受薪理事和年薪最高的員工的信息，還有募款募捐信息、交換交易信息、保值增值活動等都是必須要公開的基本信息。要把信息公開核心的東西都放在里面，包括和政府合作的信息公開、和企業(yè)合作的信息公開、公益組織和企業(yè)開展商業(yè)活動的信息公開、涉外活動的信息公開、信息公開的具體方式。另外，還有一類是依申請信息公開，就是公民提出要求，公益組織可能適當(dāng)收費再進行答復(fù)。 新的規(guī)定還涉及公開的成本支付的問題、監(jiān)管主體的問題、監(jiān)管平臺的問題、行業(yè)自律的問題、信息如果不公開的處罰問題。 《公益時報》：信息披露的平臺問題怎樣解決？ 王名：我們在制度里建議，由登記管理機關(guān)建立一個公益組織管理信息平臺。這個平臺作為監(jiān)管者登記管理機關(guān)建立的平臺，一定程度上是一種公信力的象征，是很重要的一個環(huán)節(jié)。 |
