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編者按 5月14日，由聯(lián)合國兒童基金會和民政部共同主辦，北京師范大學(xué)中國公益研究院協(xié)辦的“縮小差距：讓兒童福利零距離”的論壇上，如何探索出更具創(chuàng)新性同時有接地氣、可持續(xù)的項目，成了討論的焦點，而“兒童福利主任”這一運作了三年多的項目模式也被關(guān)注。 在1989年，全球各國首腦就通過簽訂《兒童權(quán)利公約》確認(rèn)了所有兒童均享有平等的權(quán)利，這一《公約》也成為歷史上加入國家最多的國際人權(quán)公約。從此，讓兒童獲得全方位的基本社會服務(wù)和保護(hù)，在法律高度上，成為了每個國家需要承擔(dān)和履行的責(zé)任。這意味著，政府應(yīng)是其中首要的責(zé)任方。 僅從這個世紀(jì)來看，我國政府在普及公平的兒童福利服務(wù)工作方面就出臺了一系列的政策。按出臺時間順序回顧，包括艾滋病“四免一關(guān)懷”、農(nóng)村低保、城市貧困人口住房保障、免費普及義務(wù)教育、新農(nóng)合、孤兒養(yǎng)育津貼、兒童發(fā)展綱要和艾滋病患兒補助金等8項重大措施，政策出臺密度之大和覆蓋領(lǐng)域之廣都可謂史無前例。 但從現(xiàn)實執(zhí)行角度來看，這些政策在偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)卻無法得到很好的實施。站在服務(wù)提供方——政府的角度來說，這些地區(qū)交通不便、群眾收入偏低、當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)缺乏專業(yè)能力、難以改變的社會習(xí)俗都限制了兒童福利服務(wù)的覆蓋；而從弱勢兒童及其家庭角度出發(fā)，他們由于貧困、受教育程度低、語言障礙、信息缺乏以及對自身的恥辱感，很難獲悉或者知道如何申請所需的服務(wù)。 在很大程度上，多年以來，國內(nèi)外NGO組織以及志愿者群體反而是這些偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童工作任務(wù)的具體承擔(dān)者。但由于資金、人力、與政府資源對接等問題的無法克服，這些民間群體的力量實際上是非常有限的，并且鮮有實現(xiàn)大面積網(wǎng)絡(luò)化覆蓋服務(wù)模式存續(xù)的機構(gòu)。 于是，這次實現(xiàn)了局部突破的，覆蓋了最貧困、最偏遠(yuǎn)和最邊緣兒童的“村級兒童福利主任”模式，就成為了一次由政府主導(dǎo)的、在兒童福利領(lǐng)域的創(chuàng)新。這個扎根村級社區(qū)的“兒童福利主任”，實現(xiàn)了社會服務(wù)體系中“最后一公里”的落實，在試點的4年間、5個省份的120個村落內(nèi)，的確彌補了當(dāng)?shù)貎和?wù)的差距。 不得不說，這個由政府主導(dǎo)、多方力量協(xié)同合作的項目確實讓人眼前一亮，一改大眾眼里對政府項目只注重政績、無法有效落實的固有印象。但也正由此，我們對這個創(chuàng)新模式的期待值也隨之增高——如何能在這個項目的持續(xù)性上做文章，將其納入村級工作的基本制度，不讓它成為“三分鐘熱度”的面子工程，就成了多方關(guān)心的關(guān)鍵之處。 1.赤腳兒童社工 “我的工作很多，很雜，一時也說不清?！闭缭谶@個崗位上的云南隴川縣廣帕村的李正傳（詳見本期10版《村里的男“兒童主任”》一文）對《公益時報》記者所描述的那樣，“兒童福利主任”的工作包羅萬象，凡是兒童應(yīng)該享受的福利政策，他都要去落實。 這其中包括幫新生兒上戶口，連接低保、臨時救助、教育救助和醫(yī)療救助等政策資源，督促學(xué)生上學(xué)，督促家庭讓兒童及時就醫(yī)以及定期組織兒童活動等?？梢哉f，只要是涉及到村里兒童的事，在這個崗位上的人就責(zé)無旁貸。 比如，給新生兒上戶口這樣一件事，因為在云南和四川的少數(shù)民族試點地區(qū)，很多當(dāng)?shù)氐某赡耆苏J(rèn)為戶籍沒有用而被忽略掉。但目前，國內(nèi)相當(dāng)部分的政策以及福利待遇都是以戶籍為依據(jù)，如貧困家庭的最低生活保障資格獲得、義務(wù)教育、醫(yī)療救助、臨時救助等制度均以戶籍為前提。所以，在這些地方，協(xié)助家長為新生兒及時獲得公民資格就成為了迫切的服務(wù)內(nèi)容。 但回顧起項目概念的雛形，黃曉燕介紹說，它最初的設(shè)計其實只是為了針對艾滋病孤兒這一群體。 黃曉燕是南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院社會工作與社會政策系副教授，擁有社會學(xué)博士學(xué)位，也是“兒童福利主任”項目專家團隊的領(lǐng)軍人物。她說，這一概念的源頭最早要追溯到2003年。 當(dāng)時，我國開始出現(xiàn)了艾滋病孤兒的報道。第二年，民政部開始利用國家和聯(lián)合國兒童基金會的資源，在幾個受艾滋病影響嚴(yán)重的重點地區(qū)開展艾滋病孤兒的排查和救助工作，工作人員主要來自縣級民政局以及部分地區(qū)的鄉(xiāng)級民政助理。在一些交通不便的地區(qū)，這成了一項相當(dāng)艱巨的任務(wù)。 “四川涼山州昭覺縣有一位鄉(xiāng)民政助理員，名叫白史體?！秉S曉燕回憶說，當(dāng)?shù)氐靥幤h(yuǎn)，上山的路非常難走，雨雪天氣時幾乎就無路可走，“除了及時把生活救助金送到全鄉(xiāng)上千名受艾滋病影響的孩子手中，白史體要加很多班才能和孩子、孩子的家人聊上幾句，好幫助他們解決其他困難?！?/p> 一轉(zhuǎn)眼到了2010年，民政部再次與聯(lián)合國兒童基金會合作，同時引入了5所高校的兒童福利和社會工作研究人員，并且將關(guān)注的目標(biāo)拓展到所有孤兒、困境兒童乃至所有兒童。作為社會工作研究的先鋒，黃曉燕是那次研討會的主要參與者。 “當(dāng)時我們就在聯(lián)合國兒基會的駐華辦公室里，商討尋求和開發(fā)為孩子們解決服務(wù)的‘最后一公里’問題?！秉S曉燕說，“最后大家認(rèn)定，必須有一個專門的人來提供服務(wù)，這個人必須就在孩子們身邊，熟悉當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的文化習(xí)俗，熟悉孩子的家庭，能觀察到孩子們的問題。” “當(dāng)時，衛(wèi)生領(lǐng)域的專家就在會議上回顧了中國以往的一個卓有成效的衛(wèi)生制度創(chuàng)新——始于上世紀(jì)60年代的‘赤腳醫(yī)生’隊伍?！秉S曉燕清楚地記得項目的靈感來源。 “赤腳醫(yī)生”曾被聯(lián)合國譽為衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新典范。在上世紀(jì)60至80年代，這支半農(nóng)半醫(yī)的隊伍，極大地滿足了我國廣袤農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的基本保健和醫(yī)療需求。他們來自所生活的農(nóng)村社區(qū)，掌握一定的文化知識，經(jīng)過基本的培訓(xùn)后便打著赤腳走向田間地頭，用最簡單、最直接的方式以及最低的成本，滿足了周圍最廣大群體的醫(yī)療保健服務(wù)需求。 于是，這種在服務(wù)對象身邊確定一個人，經(jīng)過一定培訓(xùn)，參照任務(wù)和執(zhí)行規(guī)范提供服務(wù)，及時、有效地滿足百姓需求的方式，立刻被專家們放諸于兒童福利領(lǐng)域。 2.創(chuàng)新更需要接地氣 找到“兒童福利主任”這個支撐點后，項目很快就開始在2010年當(dāng)年啟動試點，首先面向河南、四川、山西、新疆和云南的120個村級單位。值得一提的是，這120個村所屬的10個縣均為國家級貧困縣。 就像文章一開始提到的那樣，在這些地區(qū)，“戶籍登記以及重要證件的重要性甚至還不如馬鈴薯的收成”。假如這些孩子的父母去世，他們無法出示死亡證，同時又不了解如何申領(lǐng)相關(guān)證明，就無法獲得每月600元人民幣的養(yǎng)育津貼；父母失蹤的子女若無法提供證明，也無法申領(lǐng)每月270元的事實無人撫養(yǎng)兒童的生活津貼，也無法獲得相關(guān)的食品、被褥衣服等生活用品補助，他們的身份也將無人知曉，更無法獲得良好照顧。 而“兒童福利主任”就成為了以兒童為中心、考慮所有兒童需求的社會福利體系的具體代言人。那么，如何尋找一名合適的“兒童福利主任”呢？ 從現(xiàn)有的人員情況來看，這些兒童福利主任均為村民，擁有基礎(chǔ)的識字、算術(shù)能力，既能說當(dāng)?shù)卣Z言又能說普通話，此前從事過社區(qū)服務(wù)并熱愛與兒童打交道，經(jīng)過筆試及面試后應(yīng)聘上崗。 選人不易，但比尋找人選更重要的是對這些“外行人”的培訓(xùn)。黃曉燕說，為了使這些兒童福利主任在短時間內(nèi)就能為兒童開展服務(wù)，“項目設(shè)計團隊在培訓(xùn)內(nèi)容上花了很多心思”：第一層是向他們灌輸兒童福利和兒童保護(hù)領(lǐng)域的基本理念，給予他們在兒童問題上的敏感度；第二層是讓他們知道不同年齡段、不同背景兒童所需要的不同服務(wù)類別；第三層是對兒童福利政策的熟識，讓他們了解民政、計生、教育等各方面的兒童幫扶政策和資源連接方式；最后一層是根據(jù)項目團隊開發(fā)的指南和流程，識別、評估和解決兒童所遇到問題。 但與傳統(tǒng)意義上各地缺口極大的社工不同，他們所接受的培訓(xùn)還稱不上社工培訓(xùn)，也沒有相應(yīng)的資格證書。黃曉燕也坦承，“這支隊伍的定位就是滿足弱勢兒童對于養(yǎng)育和福利的最基本需求”，對于社工服務(wù)層次的需求，比如兒童心理介入、兒童發(fā)展輔助等高級服務(wù)內(nèi)容，的確不是項目設(shè)計初衷，更不是這些沒有高等學(xué)歷的兒童福利主任能做到的。 但對于貧困縣村落的兒童，這個兒童福利主任在多方面就如同救命稻草般彌足珍貴。在試點地區(qū)，兒童福利主任的主要職能有11項，主要包括：了解村里弱勢兒童的情況，及時提供支持；幫助其申請出生證，獲得基本社會服務(wù)滿足基本生活需要，包括上社保、申請民政救助、上學(xué)、就醫(yī)；進(jìn)行社會交往，獲得兒童保護(hù)服務(wù)；確保每名兒童都能得到平等的發(fā)展機會；等等。 如今，在試點的120個村內(nèi)，在兒童福利主任的具體支持下，74000余名兒童獲得了應(yīng)享受的基本福利和保障，貧困縣村落兒童面貌得到了大幅度的改善。 作為該項目指導(dǎo)方中的一員，北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀在評價這個項目時，罕見地在即興發(fā)言中宣布了下面一組數(shù)據(jù)，語氣中掩飾不住對試點成功感到的欣喜： “在項目示范區(qū)，新農(nóng)合的參保率從原來的83.8%上升到99.7%；殘疾兒童就學(xué)率從59.4%提升到84.5%；16歲以下兒童打工比例從4%下降到2%；學(xué)齡兒童輟學(xué)率從5.3%下降到1.8%；18歲以下兒童結(jié)婚率從3%下降到1.2%；兒童福利主任協(xié)助了3550名兒童辦理了戶籍手續(xù)，協(xié)助了6649名孤兒申請到孤兒津貼，為8083名貧困兒童申請到低保，為4084名兒童申請到教育補貼，為708名病殘兒童申請到補助或輔助設(shè)備……” 在部分項目試點區(qū)域，這個制度還得到了更進(jìn)一步的發(fā)展。2012年，河南洛寧縣開始在試點的基礎(chǔ)上，將項目擴展到全縣388個村，并開始實施助養(yǎng)、助困、助醫(yī)、助學(xué)、助業(yè)的“五位一體”救助工作，建立了困境兒童的分類救助體系，使全縣5880名困境兒童得到了政府制度化的生活救助，其中包括1126名事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、患重病兒童、服刑人員子女。同樣把工作從試點村普及到整個縣的還有云南瑞麗。 而在項目的試點村中，現(xiàn)有的兒童福利主任是按照1:200~1000的標(biāo)準(zhǔn)配備的，這已與發(fā)達(dá)國家專職兒童福利人員的比例看齊。在《公益時報》的采訪過程中，對于“兒童福利主任”這一制度創(chuàng)新模式在中國4年試點期間取得的成績，許多長期扎根兒童福利工作的非營利組織都對其表示認(rèn)可。 “國際計劃”是世界上規(guī)模最大的以兒童提供為中心的人道主義發(fā)展組織之一，長期在中國致力于消除兒童貧困和促進(jìn)兒童權(quán)利，其中國區(qū)項目支持總監(jiān)張紅漫就相當(dāng)肯定“兒童福利主任”的模式，她說：“這一模式充分顯示了政府在兒童福利領(lǐng)域的領(lǐng)軍作用，讓鄉(xiāng)村原本家庭化的兒童事務(wù)變成社會化的一部分，而且其形式和國際上的做法也是共通的。就拿‘國際計劃’來說，也是不斷努力在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)搭建以社區(qū)為基礎(chǔ)的村級兒童發(fā)展平臺。而民政部與聯(lián)合國兒基會的合作，相信更能使這個網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮更大效應(yīng)?！?/p> 非營利教育機構(gòu)“美麗中國”市場與傳播團隊的張媛媛也參與了該項目討論，并在論壇上和項目團隊進(jìn)行了交流，她也認(rèn)同這個“兒童福利主任”的確是一種細(xì)致的、經(jīng)過更多思考的創(chuàng)新工作方法。“這個模式，實際上回應(yīng)了村級雙向溝通的需求：將國家的政策資源傳遞給當(dāng)?shù)厍袑嵱行枰娜耍偎鸭?dāng)?shù)氐男枨蠓从辰o政府部門。”她認(rèn)為，“畢竟目前基層地區(qū)的需求是真實存在的，而解決這個問題需要人，而且這注定是個清苦的差事，由國家層面來大力支持做這個項目是再好不過的?！?/p> 更令人鼓舞的是，由于獲得了各方的高度評價，聯(lián)合國兒基會已經(jīng)開始計劃將這一模式在世界范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。 3.如何讓“赤腳者”有鞋穿？ 獲得了突破性的成績和如此大的肯定，相信無論是局外人，或是項目發(fā)起中的任何一方，都希望“兒童福利主任”并不是僅靠政府扯兩句口號、媒體給幾篇宣傳、國際授予個光環(huán)、下面憑一腔熱情的短命工程。 顯然，項目設(shè)計團隊從籌劃之處就努力用各種技術(shù)手段保證項目的可操作度。除了定期對“兒童福利主任”進(jìn)行培訓(xùn)之外，項目組還通過資源鏈接的方式資助每個試點村，建設(shè)專門供兒童活動的“兒童之家”，在其中配備供兒童進(jìn)行體育活動的器具和學(xué)習(xí)用具。 一來，在這些物質(zhì)貧乏的地區(qū)，兒童有了專門的活動場所和活動器具；二來，“兒童之家”也成了孩子們的求助中心和臨時庇護(hù)所；如有能力的話，這里也可以作為培訓(xùn)基地，對社區(qū)內(nèi)的家長和兒童開展內(nèi)容豐富的培訓(xùn)，讓家長逐步重視家庭教育和兒童成長之間的關(guān)系，也讓孩子們獲得自我保護(hù)的知識和參與自身事務(wù)的能力。 而對于“兒童福利主任”本身，聯(lián)合國兒童基金會目前為每人提供的補貼為每月800元，已經(jīng)接近于這些地區(qū)副村長的工資水平。在補貼之外，這份工作給許多“兒童福利主任”帶來的是此前從未享受到的榮譽感。由于為兒童爭取各種福利服務(wù)，以及與孩子家庭的互動，他們成為了村里備受依賴和尊重的人物，前面提到的李正傳僅有初中文化，卻因為這份信賴被當(dāng)?shù)卮迕襁x為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。 此外，縣級項目辦公室對于村級兒童福利主任實行工作日志、隨訪日志、組織兒童活動的檢查，評估他們的工作成效。而民政部、聯(lián)合國兒童基金會和專家團隊每年也都會到現(xiàn)場對當(dāng)?shù)氐膬和＠?wù)開展指導(dǎo)和督導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貎和＠魅螣o法解決的問題，并同時審查資金使用的情況。 至此，這些“赤腳主任”們貌似已經(jīng)能安心地把腳伸進(jìn)這雙為他們定制的鞋里，但這雙鞋是否合腳，他們是否能一直穿下去，恐怕還未能有定數(shù)。 民政部社會福利和慈善促進(jìn)司副司長徐建中的工作內(nèi)容就是主管兒童福利工作，他也對此憂慮進(jìn)行了表態(tài)，他說：“常態(tài)化是這個項目的終極目標(biāo)，我們馬上要啟動第二批試點工作，把這個項目放到46個適度普惠型兒童福利制度試點縣市區(qū)進(jìn)行推廣，之后爭取讓它在全國開花。” 有此決心固然是好事，但是在專家學(xué)者和兒童福利領(lǐng)域第一線的工作者看來，如何把“福利兒童主任”納入村級工作的基本框架內(nèi)，讓此模式成為一種常有制度——如參照村委會將婦女主任視為固定配置的做法——才是該項目獲得長久持續(xù)性的關(guān)鍵。 為此，南開大學(xué)社會工作與社會政策系副教授黃曉燕也回答了《公益時報》的提問，她說：“目前在試點階段的確還沒有看到這方面的嘗試，但是我們的確有考慮未來在縣或鄉(xiāng)一級設(shè)立專職的福利員，而現(xiàn)在的這些‘兒童福利主任’肯定是屆時這一崗位的優(yōu)先人選?！?/p> “國際計劃”中國區(qū)項目支持總監(jiān)張紅漫表示，從長期的角度來看，政府可以考慮整個接手這個項目，提供資金和人員方面的幫助，又或者以購買公共服務(wù)的方式支持這一模式。張媛媛則認(rèn)為，和“美麗中國”一樣，“兒童福利主任”模式也是用“最好的人去解決農(nóng)村地區(qū)的綜合問題，并不是一味地強調(diào)資金和硬件建設(shè)”，但她同時也說：“‘兒童福利主任’還是個介于志愿者和政府工作人員之間的模糊設(shè)計，如果想要這個模式在更大范圍、更長時間內(nèi)持續(xù)發(fā)展，相應(yīng)的制度設(shè)計、身份明確和必要的人員自身發(fā)展設(shè)計還是不可避免需要涉及的。這樣才能讓該模式得到廣泛的有效復(fù)制?！?/p> “我們不能靠一般的政策和簡單的號召來落實對兒童的特殊關(guān)愛……我覺得，專業(yè)化是非常重要的。但是，如何更進(jìn)一步地專業(yè)化？在中國，如何盡快地采用自己的辦法，如何用我們的經(jīng)驗創(chuàng)新出一條制度來，我覺得，其實這是一個挑戰(zhàn)，這需要智慧型的設(shè)計?！边@是北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀當(dāng)天最語重心長地說的一句話。 公益時報記者 高文興 |
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