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■ 本報記者 菅宇正 《慈善法》正式實施一月有余，多項配套文件也陸續(xù)及時出臺，對《慈善法》的具體執(zhí)行起到了解釋和補充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具體的實施過程中不斷地進行校準和打磨。 近日，《公益時報》記者了解到，不少非營利組織在進行慈善組織認定時遇到了一定的困擾，民政系統(tǒng)人員處理相關問題時也存在不少困惑，而不少地方民政部門更尚未開展慈善組織認定的相關工作。 對此，《公益時報》走進成都市民政部門，對當?shù)厍闆r進行了解，并邀請專家學者對《慈善法》實施之初的這一困惑進行解讀。 慈善組織認定不一致 “2016年3月出臺的《慈善法》中第三條對于慈善活動的定義與之后8月21日兩辦（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中對可直接申請登記慈善組織的定義并不相同，這不但會為職能部門后期工作帶來困難，也會讓很多社會組織在登記或認定為慈善組織時不知所措?！闭劶啊洞壬品ā罚本煼洞髮W法學院講師馬劍銀說出了自己的看法。 馬劍銀說：“《慈善法》的創(chuàng)新與亮點有很多，如：為慈善法制奠定基礎；開門立法，成為民主立法典范；放開公募權；激活慈善信托等等。但不足之處也同樣明顯，如稅收優(yōu)惠方面，《慈善法》表示可以享受稅收優(yōu)惠，但在具體操作層面的如何享受稅收優(yōu)惠并未提及；另外，《慈善法》全文并未提及‘業(yè)務主管單位’，但實際過程中社會組織在很多方面依舊受到雙重管理體制，其法律依據(jù)依舊不明確；還有，《慈善法》與其后出臺的配套文件中對慈善組織的界定存在矛盾，對于許多條款的疑問，迫切需要一個類似‘慈善法再解釋’的文件?！?/p> 《慈善法》第三條：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的下列公益活動： （一） 扶貧、濟困； （二） 扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫； （三） 救助自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害； （四） 促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展； （五） 防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境； （六） 符合本法規(guī)定的其他公益活動。 《意見》中可直接申請登記的慈善組織為：提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災、助醫(yī)、助學服務的公益慈善類社會組織。 對于二者存在的差異，馬劍銀認為，《慈善法》中對于慈善活動的界定更加廣泛、全面，而之后出臺的《社會服務機構登記管理條例》（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿）、《社會團體登記管理條例（修訂草案征求意見稿）》及《意見》中對于可直接進行登記認定的公益慈善類社會團體范圍則縮小，在《慈善法》作為我國公益慈善領域基本法已經確立且即將正式實施之際，這樣的配套文件如果出臺不免有些矛盾，而且會在具體執(zhí)行過程中造成困擾。 解決問題需要倒逼機制 中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團也舉例說明：“有一家從事教育事業(yè)的NGO，之前一直在從事慈善活動，如今在申請認定為慈善組織時，被告知其業(yè)務范圍并不屬于可直接登記的慈善組織范圍，需要找到業(yè)務主管單位審查同意，才可進行登記認定。但根據(jù)《慈善法》對慈善活動的認定，其業(yè)務范圍完全屬于慈善活動，理應被認定為慈善組織，這讓其負責人感到困擾：‘《慈善法》都認為我屬于慈善組織范疇，配套文件卻又要對我進行界定。’” “面對這樣的問題，我給其組織負責人的建議就是，首先按照規(guī)定準備好登記認定所需材料，然后向有關民政部門提交一份書面申明，內容就是按照《慈善法》規(guī)定，其組織所開展的業(yè)務范圍屬于慈善活動，應予以認定。在此過程中積極向社會反饋進展情況?！睏顖F給出這樣的建議。 楊團還進一步表示：“向社會實時反饋，就是要將個案放大，呈現(xiàn)給公眾和媒體，自《慈善法》出臺后，一系列法規(guī)文件密集出臺，這當中不可避免地存在很多實際操作層面上的問題，我認為就目前而言，要想解決這些問題，最有效的途徑就是個案突破，通過公眾與媒體對一個個實施過程中出現(xiàn)的個案問題進行關注和跟進，找到其產生的根本原因，進而與有關部門共同推進政策法規(guī)的修改完善，達成一種倒逼機制。” 被困擾的不止一方 而對于《慈善法》及各類配套文件的出臺所帶來的一些困擾，馬劍銀認為并不會單單出現(xiàn)在社會組織一方，作為身處一線的具體負責認定的民政系統(tǒng)工作人員，困惑同樣存在，一邊是剛出臺的慈善領域基本大法，而另一邊又是配套實施的行政法規(guī)，二者出現(xiàn)的矛盾讓工作人員不知該如何做出解釋；而且新出臺的《慈善法》將社會組織登記、慈善組織認定、公募資質申請、公募活動備案管理等等一系列權限下放到縣級人民政府民政部門，但在此之前，很多相關民政系統(tǒng)，如全國縣一級民政系統(tǒng)并未涉及過此類業(yè)務范疇。 對此，《公益時報》記者咨詢公益領域專業(yè)人士，對方表示，之所以會出現(xiàn)“慈善組織認定”，是因為現(xiàn)在將慈善組織作為了區(qū)別于其他社會組織形式的全新類別，并且涉及到后期稅收優(yōu)惠、捐贈票據(jù)領取等一系列問題，所以要進行統(tǒng)一認定，《意見》及《慈善組織認定辦法》中對直接認定為慈善組織的界定范圍之所以與《慈善法》中慈善活動的認定不同，一方面是因為《慈善法》屬于我國公益慈善領域的基本大法，從其立法角度而言涵蓋內容更加廣泛，而如《慈善組織認定辦法》此類配套法規(guī)文件則是更為具體的執(zhí)行法規(guī)；另一方面，開展慈善活動的組織中有基金會，也有社會服務機構、社會團體，但這當中并不是所有的都符合《慈善組織認定辦法》中的規(guī)定，需要進行認定。 對于社會組織需要尋求業(yè)務主管單位許可后才可認定為慈善組織的問題，對方表示，目前而言，我國社會組織在登記注冊之時都會先找到主管單位，再到民政部門登記注冊，而對于無法找到主管部門的社會組織，則都是由民政部門審核通過后“一手托兩家”，也就是既當該組織的主管單位，又當?shù)怯涀詥挝?。但對于相關業(yè)務權限下放到縣級民政系統(tǒng)方面，該人士也坦言：“此前有關社會組織的登記注冊及管理工作，縣級民政系統(tǒng)都不參與；而如今突然增加大量此前未曾接觸的業(yè)務工作，確實是一個很大的挑戰(zhàn)?！?/p> 由此，各地民政系統(tǒng)工作人員能否真正掌握《慈善法》及相關配套法規(guī)文件顯得尤為重要，普法效果的好壞直接關系到法律法規(guī)的具體落實。 普法至關重要 國家社會組織管理局副局長安寧在回答《公益時報》記者就普法計劃的問題時表示，目前民政部只負責全國各省級民政系統(tǒng)學習《慈善法》及配套文件，而各縣、市民政系統(tǒng)的普法工作則由省民政部門組織開展。而對于基層民政系統(tǒng)工作人員在實際操作方面，安寧表示，民政部已經出臺了相關的業(yè)務認定流程表，在具體操作當中，更多的將以社會組織根據(jù)表格填寫相關內容，工作人員根據(jù)相關表格為度進行認定的形式進行，這樣既簡化了操作難度，也加快了工作效率。 對此，《公益時報》記者還采訪了成都市民政局民間組織管理處處長劉川云，對方表示，對國家出臺的《慈善法》及一系列相關配套文件，成都市民政局正在抓緊開展內部學習?！岸虝r間內出臺了大量的法規(guī)文件，這對于各地民政系統(tǒng)自身學習、掌握上確實是一個很大的挑戰(zhàn)。”劉川云說道。當記者問及成都市對于《慈善法》及配套文件的普法計劃時，劉川云坦言：“目前還沒有非常明確具體的普法計劃，因為談到普法，首先自己要熟悉、掌握相關法律法規(guī)，但就目前而言，我個人認為全國民政系統(tǒng)自身對于相關法律還處在一個學習階段，所以這一階段，應該將重點放在如何讓職能部門自身全面、透徹的領悟、掌握、運用相關法律法規(guī)方面?！倍鴮τ跈嘞尴路诺娇h級民政系統(tǒng)后，是否會給從未接觸過此類業(yè)務的工作人員帶來一些困難時，劉川云說：“權限下放到之前未參與、接觸過社會組織相關工作的縣級民政系統(tǒng)，確實會在一定時期內是對其工作人員的一次挑戰(zhàn)，但是一方面，法律出臺到具體實施還需要一個過程，很多地方還沒有開展相關工作，所以在實踐中會出現(xiàn)什么樣的具體問題還猶未可知；另一方面，還是需要一線民政系統(tǒng)工作人員深入學習、切實掌握相關法律法規(guī)。” 值得一提的是，在10月19日成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室舉辦的《慈善法》培訓會上，當馬劍銀向全場100多位來自地方社會組織、民政系統(tǒng)工作人員及個人問及對《慈善法》及其配套文件是否有深入了解時，全場幾乎無人舉手。（下轉09版） |
