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《野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野保法》）修訂工作啟動(dòng)以來(lái)，眾多機(jī)構(gòu)、學(xué)者結(jié)合自身機(jī)構(gòu)一線經(jīng)驗(yàn)提交了意見(jiàn)和建議。在諸多建議中，有人提出“應(yīng)依法信息公開(kāi)，保障公眾參與和監(jiān)督野生動(dòng)物保護(hù)的權(quán)利”，并提及以社會(huì)組織為主體的“公益訴訟”。 公益訴訟在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域是否適用？這類公益訴訟面臨哪些難點(diǎn)？又應(yīng)該如何解決？針對(duì)上述問(wèn)題，《公益時(shí)報(bào)》記者采訪了植根環(huán)保并在環(huán)境公共政策和公益訴訟方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)的自然之友總干事張伯駒。 《公益時(shí)報(bào)》：2月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），而有哪些問(wèn)題是現(xiàn)行的《野保法》和《決定》都沒(méi)有關(guān)注到的？ 張伯駒：禁止與野生動(dòng)物相關(guān)的獵捕、交易、運(yùn)輸，是特別重要的，應(yīng)該針對(duì)整個(gè)鏈條作出嚴(yán)格規(guī)定。《決定》提出的管控以食用為主，其他方面并未重點(diǎn)闡述，野生動(dòng)物的利用除了食用外還有大量的商業(yè)化交易行為，有大量市場(chǎng)存在，比如利用動(dòng)物皮毛制衣（皮草）、動(dòng)物展演（如馬戲團(tuán)）、商業(yè)藥用等，這些都是大量產(chǎn)生野生動(dòng)物獵捕、交易和商業(yè)利用的方向，這次的《決定》和現(xiàn)有的《野保法》都沒(méi)有針對(duì)性的具體加強(qiáng)管控的措施。 當(dāng)然，此次《決定》的針對(duì)性較強(qiáng)，主要針對(duì)“食用”和“疫情源頭”的問(wèn)題釋放了一個(gè)積極信號(hào)，極大地縮小了野生動(dòng)物的商業(yè)化利用和非法交易空間，同時(shí)《野保法》的修訂工作啟動(dòng)。作為專項(xiàng)決定，可能沒(méi)有辦法覆蓋全面，但是以非食用為目的的“商業(yè)利用”應(yīng)該是接下來(lái)《野保法》修改的焦點(diǎn)和重點(diǎn)之一，這也是需要多方論證、研究、博弈才能產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果。 《公益時(shí)報(bào)》：你在環(huán)境公益訴訟方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，有人提出在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域可以以社會(huì)組織為主體發(fā)起公益訴訟，對(duì)此你怎么看？ 張伯駒：在2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，其第58條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合一定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境的定義包括了自然保護(hù)地、野生動(dòng)物及其棲息地，社會(huì)組織可以就“野生動(dòng)物保護(hù)”問(wèn)題提起民事公益訴訟。 同年1月6日，最高人民法院、民政部和當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境部”）三部門聯(lián)合發(fā)布關(guān)于“關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋”，進(jìn)一步保障了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的權(quán)利。 最近5年，自然之友累計(jì)提起了46起環(huán)境公益訴訟案件，包含了環(huán)境健康、氣候變化、海洋問(wèn)題和生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域，其中關(guān)于生態(tài)、生物多樣性類的案件有十多起，大部分都是和野生動(dòng)物棲息地、瀕危野生動(dòng)物有直接關(guān)系的案件。 社會(huì)組織提起公益訴訟已經(jīng)受到了《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等法律的保障。對(duì)于《野保法》來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在還缺少公益訴訟相關(guān)條款，我們認(rèn)為應(yīng)該有相關(guān)條款添加進(jìn)去。公益訴訟屬于公眾參與和信息公開(kāi)的部分，是公眾參與的保障，尤其當(dāng)“非直接和特定的利益相關(guān)方”的利益受到損害時(shí)，能使他們得到司法層面的救濟(jì)。野生動(dòng)物沒(méi)有辦法成為主體，社會(huì)組織就應(yīng)當(dāng)依法作為訴訟主體發(fā)起保護(hù)性公益訴訟，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物和生態(tài)安全都是公共利益的重要組成部分。 《野保法》中應(yīng)該包含“信息公開(kāi)和公眾參與”部分，并確立野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的民事和行政的公益訴訟制度，我們認(rèn)為它應(yīng)該在《野保法》中存在。 雖然之前我們提起過(guò)野生動(dòng)物保護(hù)類的公益訴訟，但面對(duì)諸如食用野生動(dòng)物、非法交易和利用野生動(dòng)物等對(duì)于生物多樣性、人體健康、公共衛(wèi)生安全帶來(lái)隱患的行為，沒(méi)有明確的法律條款支持發(fā)起公益訴訟，如果《野保法》中給出明確規(guī)定，對(duì)于公益訴訟方面的支持力度將會(huì)有更清晰的法律保障。 比如這次《決定》提出“禁止食用”野生動(dòng)物，一旦進(jìn)入《野保法》，未來(lái)如果有大量的野生動(dòng)物被非法食用時(shí)，社會(huì)組織和檢察院就可以據(jù)此提起公益訴訟，讓保護(hù)更加直接和有力。 《公益時(shí)報(bào)》：在與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的公益訴訟的過(guò)程中，通常會(huì)遇到哪些難點(diǎn)？ 張伯駒：取證困難。 一部分是已經(jīng)受到破壞的野生動(dòng)物棲息地、物種地，取證很難。被保護(hù)的瀕危野生動(dòng)物大都處于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，如果想要達(dá)到有效的、科學(xué)專業(yè)的取證，需要很多設(shè)備和專家團(tuán)隊(duì)，需要連接各方資源，所以現(xiàn)場(chǎng)取證比較難。 在一些訴訟過(guò)程中，不僅需要現(xiàn)場(chǎng)取證，還需要證人、證言、專家意見(jiàn)等，有些專家可能因?yàn)閭€(gè)人顧慮，考慮到未來(lái)自己的科研項(xiàng)目是否會(huì)受到阻礙，引發(fā)不必要的壓力，或者牽扯到地方利益等，他們往往不太愿意為公益訴訟案件作證或者發(fā)表專家意見(jiàn)，甚至有些人本身就處于利益鏈條中，也可能去為被告作證，這也是在野生動(dòng)物類公益訴訟中常遇到的難點(diǎn)。 另外，我國(guó)野生動(dòng)物方面的研究處于不均衡的局面。 有些“明星物種”，如大熊貓、朱鹮等，在科研方面會(huì)有很多的資源，也會(huì)產(chǎn)生很多科研成果，如論文、數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，這會(huì)為公益訴訟取證提供很大的便利。也有些物種處于極度瀕危狀態(tài)，卻因?yàn)橘Y源、人員投入少，使得我們?cè)谙嚓P(guān)案件中找有關(guān)動(dòng)物種群的科研文獻(xiàn)都很難。我們想找到相關(guān)物種前十年數(shù)量的升降趨勢(shì)，或是某片動(dòng)物棲息地被破壞前后的記錄對(duì)比，很難找到連續(xù)的數(shù)據(jù)，這說(shuō)明我國(guó)在野生動(dòng)物方面，為“明星物種”在科研上投入大，資源傾斜嚴(yán)重不均。 《公益時(shí)報(bào)》：如何能讓這一現(xiàn)狀有所改善？ 張伯駒：野生動(dòng)物類的公益訴訟和其他環(huán)境污染類的不太一樣，野生動(dòng)物類的公益訴訟多屬于“防患于未然”，這條道路注定很難。 首先，公益組織不能僅憑理念，專業(yè)、能力才是“王道”。許多動(dòng)物棲息地一旦被毀，賠款再多都是杯水車薪。“預(yù)防性”公益訴訟必須要證明的是，如果繼續(xù)發(fā)展下去，會(huì)對(duì)動(dòng)物棲息地造成不可逆的永久性破壞，這需要公益組織本身能力的提升，能夠調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源，協(xié)調(diào)更精良的裝備，才能進(jìn)行取證。自然之友有上千名“月捐人”，每月對(duì)我們的定期定額捐贈(zèng)是重要的社會(huì)資源支持，這不僅僅是捐款，還有很強(qiáng)的信任在其中。當(dāng)我們遇到一些突發(fā)性的環(huán)境危機(jī)或者要立即采取保護(hù)行動(dòng)時(shí)，月捐人的捐款和支持就是我們行動(dòng)底氣的來(lái)源。 其次，加緊修訂《野生動(dòng)物保護(hù)名錄》。比如，我國(guó)的中華穿山甲已經(jīng)成為非常瀕危的物種，它的數(shù)量可能已經(jīng)少于一些國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。這種情況，恰恰是因?yàn)樵撁洀纳鲜兰o(jì)80年代末至今沒(méi)有進(jìn)行一次更新、修改。令人欣慰的是，在這次的《決定》中專門提到更新名錄的計(jì)劃，如果名錄得到有效修訂更新，將會(huì)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域科研、資源的投入起到重要參考作用。 第三，均勻分配野生動(dòng)物科研資源。從科研角度來(lái)講，不管是經(jīng)費(fèi)還是人才培養(yǎng)的關(guān)注，更多地應(yīng)該從生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)方向進(jìn)行分配，而不是只針對(duì)“明星物種”，這也需要國(guó)家相關(guān)部委、國(guó)家自然科學(xué)基金委、眾多高校和專業(yè)科研機(jī)構(gòu)建立更多的視角和動(dòng)力，使科研資源更均勻地、科學(xué)地分配。 第四，加強(qiáng)宣傳教育，提升公眾認(rèn)知。如果只是在法律上進(jìn)行規(guī)定，法律在未來(lái)的落實(shí)依然會(huì)困難重重，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物的食用、利用就存在我們的生活中，因此，對(duì)社會(huì)公眾和青少年進(jìn)行和野生動(dòng)物有關(guān)的環(huán)境教育也很重要。 《公益時(shí)報(bào)》：你所在的機(jī)構(gòu)在開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)方面的落地工作時(shí)，有沒(méi)有因?yàn)椤兑氨７ā返牟煌晟圃斐梢恍┳璧K？這些問(wèn)題除了從立法端補(bǔ)足，還需要哪方面配合？ 張伯駒：現(xiàn)行《野保法》有很大篇幅涉及到野生動(dòng)物的“利用”，我們?cè)诒Ｗo(hù)過(guò)程中涉及到野生動(dòng)物“食用”“交易”時(shí)無(wú)法深入開(kāi)展工作，因?yàn)橛腥藭?huì)打著“依法”的旗號(hào)，光明正大地進(jìn)行捕捉、交易和商業(yè)利用。 2016年，自然之友親身參與到《野保法》的修訂，提出將“利用”為主體改為“保護(hù)”為主體的建議。但在參與全國(guó)人大關(guān)于修法的咨詢會(huì)的過(guò)程中，我們看到，現(xiàn)場(chǎng)堅(jiān)持“利用”一方的人數(shù)遠(yuǎn)多于堅(jiān)持“保護(hù)”的一方，力量的不平衡導(dǎo)致開(kāi)展推動(dòng)立法工作的困難和阻礙。 另外，關(guān)于野生動(dòng)物棲息地內(nèi)容的缺失也為我們的工作造成很大的障礙。人類可以利用技術(shù)手段幫助瀕危動(dòng)物進(jìn)行人工繁育，圈養(yǎng)起來(lái)可能會(huì)存活，但失去了棲息地，野生動(dòng)物對(duì)于未來(lái)整體生態(tài)安全和生物多樣性的貢獻(xiàn)會(huì)降低，就像一片森林和一個(gè)盆景園，兩者是不同的概念。 基于我國(guó)現(xiàn)有的《立法法》和公眾參與相關(guān)條例，任何法律和公共政策在正式推出之前都會(huì)有至少一次征求公眾意見(jiàn)的窗口期。所以，如果你是政府主管部門，可以去鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織和熱心公益的公眾踴躍參與到這個(gè)過(guò)程中，因?yàn)檫@同樣也是立法者的需求；如果你是社會(huì)組織或者公眾，希望你可以做好準(zhǔn)備，針對(duì)法律草案發(fā)出作為社會(huì)組織和公眾的聲音，提出這些意見(jiàn)或建議，這本身就是法律賦予我們的權(quán)利，也是去實(shí)踐公民責(zé)任和踐行社會(huì)組織責(zé)任的重要體現(xiàn)。 ■ 本報(bào)記者 武勝男 |
