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2022年2月2日，第26個世界濕地日，主題是“珍愛濕地 人與自然和諧共生”。 1992年3月1日，中國加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》，簡稱濕地公約。作為中國締約30周年的重要成果，《中華人民共和國濕地保護法》將于2022年6月1日起施行。 2022年11月21日至29日，同樣以“珍愛濕地 人與自然和諧共生”為主題的第十四屆濕地公約締約方大會將在湖北武漢舉辦。這是中國首次承辦該國際會議。會上將落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，審議濕地公約發(fā)展戰(zhàn)略等重大事項。 習近平總書記強調(diào)，中國已成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。 2022年，將見證中國在濕地保護領域，從參與者到貢獻者再到引領者的高質(zhì)量和加速度。 中國特色的檢察公益訴訟，作為監(jiān)督保障國家法律統(tǒng)一正確實施的重要舉措，也將為濕地保護譜寫新的篇章。 碳匯能力：應對氣候變化 提出更高要求 2022年1月24日，習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調(diào)，深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務，扎扎實實把黨中央決策部署落到實處。其中特別指出，要推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。要積極參與和引領全球氣候治理。秉持人類命運共同體理念，以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國際規(guī)則制定，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。 習近平總書記強調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，在泥炭沼澤濕地和紅樹林濕地中尤為顯著，需要特別保護。 保護紅樹林濕地，最高人民檢察院在2019年2月部署開展的“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動已經(jīng)納入辦案重點。2020年9月，黃（渤）海濕地公益保護檢察研討會在江蘇鹽城召開。沿海檢察機關辦理的紅樹林等濕地保護公益訴訟案件，引起社會對濕地生態(tài)功能越來越多的關注。 2019年12月，廣西防城港市檢察機關查明，港口區(qū)倒水坳大橋南部約500米的興港華府對面、北部灣大道西面連接海灣處，持續(xù)存在生活污水通過雨水管道直排入海行為，形成黑臭污染帶，危害763.38平方米海灣紅樹林濕地的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能。經(jīng)過行政公益訴訟訴前磋商，督促城市管理監(jiān)督局責令違法主體整改，堵塞偷排管道，并通過個案辦理推動同類問題系統(tǒng)治理，提升城市黑臭水體治理能力，加大城市雨污分流管網(wǎng)改造力度。 福建省福鼎市前岐柯灣、店下巽城、佳陽羅唇紅樹林濕地2017年被列入《福建省第一批重要濕地保護名錄》。2020年5月，福鼎檢察機關針對三處濕地存在舊木制漁排、海上養(yǎng)殖泡沫、廢棄漁船等海漂垃圾泛濫，侵占濕地灘涂圍網(wǎng)養(yǎng)殖，生活垃圾隨意丟棄堆放，未設立保護標志等違法情形，依法向市林業(yè)局、自然資源局提出訴前檢察建議，督促依法履職，修復紅樹林資源，改善周邊環(huán)境，并推動整治全市濱海濕地圍墾占用、污染、過度捕撈、外來物種入侵等問題。 過去檢察機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域監(jiān)督糾正破壞紅樹木濕地及其生態(tài)功能的違法行為，如今在濕地保護法中有了更加明確的禁止性規(guī)定。如，禁止排放不符合水污染物排放標準的工業(yè)廢水、生活污水及其他污染濕地的廢水、污水，傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物；禁止過度施肥、投藥、投放餌料等污染濕地的種植養(yǎng)殖行為等。下一步，保護紅樹林濕地的檢察公益訴訟，將拓展應對氣候變化的效能，更加關注碳匯功能。 2021年12月16至17日，最高人民檢察院與歐洲環(huán)保協(xié)會共同舉辦“生物多樣性保護暨預防性檢察公益訴訟研討會”，邀請來自聯(lián)合國、歐盟、巴西、英國、芬蘭、荷蘭、哥斯達黎加、比利時、越南和中國的法官、檢察官、環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)、專家學者以及環(huán)境社會組織代表，通過典型案例分享生物多樣性保護領域的最佳實踐和成功經(jīng)驗，并就預防性、懲罰性原則在公益訴訟中的適用展開討論。 研討會上，四川省檢察院第八檢察部余晶晶副主任講述了在世界著名泥炭沼澤濕地若爾蓋，檢察機關建立鶴翔蘭薩濕地保護公益訴訟工作室，保護生態(tài)環(huán)境和資源的故事，并建議進一步加強對泥炭沼澤濕地的法律保護。 若爾蓋濕地在阿壩縣賈洛鎮(zhèn)巴洛村區(qū)域約200噸泥炭被盜挖，4.9畝植被面積被破壞，三名盜挖者被縣林草局罰款并責令修復。檢察機關跟進監(jiān)督發(fā)現(xiàn)盜挖泥炭形成的深坑回填率不足20%，公益損害持續(xù)，遂于2020年9月發(fā)出訴前檢察建議，督促協(xié)同縣林草局監(jiān)督盜挖者回填修復、播撒草種，兩個月后確認受損泥炭資源和生態(tài)環(huán)境得到有效修復。檢察機關與林草部門還共同制發(fā)《保護泥炭地·呵護大草原》倡議書，走進牧民區(qū)開展巡回法治宣傳，增強藏區(qū)群眾對泥炭資源保護和黃河上游水源涵養(yǎng)地保護的法治意識。 檢察實踐為立法完善提供了依據(jù)。濕地保護法規(guī)定，泥炭沼澤濕地所在地縣級以上地方人民政府應當因地制宜，組織對退化泥炭沼澤濕地進行修復，并根據(jù)泥炭沼澤濕地的類型、發(fā)育狀況和退化程度等，采取相應的修復措施。 系統(tǒng)治理：發(fā)揮 檢察公益訴訟制度優(yōu)勢 濕地保護法開宗明義：濕地保護應當堅持保護優(yōu)先、嚴格管理、系統(tǒng)治理、科學修復、合理利用的原則，發(fā)揮濕地涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性等多種生態(tài)功能。 在中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長于文軒看來，濕地保護法充分尊重現(xiàn)有的與濕地保護相關的行政管理實踐，為林草部門牽頭，自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他相關部門按職責分工負責的管理體制和協(xié)同保護提供了明確的法律依據(jù)，為綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護立法提供了一個成功范例。 這也為檢察機關精準辦理濕地保護公益訴訟案件明確了監(jiān)督對象，指引了協(xié)同保護的方法路徑。 近年來，各地檢察機關通過磋商、聽證、檢察建議、提起行政公益訴訟，督促協(xié)同相關行政機關依法履行濕地保護監(jiān)督管理職責，為濕地保護法的統(tǒng)一正確實施積累了法治經(jīng)驗。 紅堿淖是中國面積最大的天然沙漠淡水湖，2018年經(jīng)國務院批準，設立以紅堿淖湖泊、濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類遺鷗為主要保護對象的濕地類型國家級自然保護區(qū)。2019年7月，陜西省神木市檢察院針對保護區(qū)內(nèi)違法放牧破壞生態(tài)環(huán)境行為，向林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鎮(zhèn)政府、派出所、紅堿淖管理局制發(fā)檢察建議，促成林業(yè)局牽頭出臺《關于研究紅堿淖自然保護區(qū)內(nèi)封山禁牧有關事宜的會議紀要》，共同保護紅堿淖生態(tài)環(huán)境。 福建泉州灣河口濕地省級自然保護區(qū)成立前，有漁民在未取得使用海域?qū)徟掷m(xù)的情況下擅自圍堰養(yǎng)殖，破壞生態(tài)環(huán)境。因?qū)儆跉v史遺留問題，長期未能有效解決。檢察機關制發(fā)訴前檢察建議后，行政機關與涉案漁民簽訂補償協(xié)議，但未督促漁民完全退出養(yǎng)殖，拆除圍堰，恢復灘涂原狀。檢察機關提起行政公益訴訟后，法院于2019年3月判決責令被告行政機關依法履行對涉案海域被非法占用的監(jiān)管職責。在當?shù)攸h委、政府的大力支持下，符合條件的漁民獲得海域補償款，562宗圍堰養(yǎng)殖清退，1399多畝無證用海退還。 2022年1月25日，最高檢發(fā)布《關于充分發(fā)揮檢察職能服務保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求堅持從黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性和完整性出發(fā)，緊盯黃河上游水源涵養(yǎng)能力建設、中游水土保持、下游濕地保護和生態(tài)治理中的短板弱項，辦理一批有影響的公益訴訟案件，助推水安全和水資源優(yōu)化利用。結(jié)合貫徹落實最高檢與國務院九部委《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，加強與沿黃九?。▍^(qū)）河長辦、水利等部門的協(xié)作配合。結(jié)合辦案，協(xié)助有關部門著力解決九龍治水、分頭管理問題，完善黃河流域管理體系和相關立法。 可以期待，檢察機關立足檢察公益訴訟作為督促之訴、協(xié)同之訴、公益之訴的功能定位，堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)的價值追求，以長江、黃河等流域治理為重點和樣板，將在山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理中進一步發(fā)揮制度優(yōu)勢。而濕地保護檢察公益訴訟，將濃墨重彩、錦上添花。 預防為主： 探索適用禁止令保全措施 桃山湖國家濕地公園位于黑龍江省七臺河市桃山區(qū)，承載著許多人的記憶和鄉(xiāng)愁。2019年5月，目睹某公司將濕地池塘內(nèi)的2000多立方污水抽出排放到桃山水庫，即將造成濕地池塘水源枯竭，一位領導干部向當?shù)貦z察長求助。檢察機關第一時間指派公益檢察官趕到現(xiàn)場進行實地勘察，制止違法行為，并確定濕地坐標。隨后向林草部門制發(fā)檢察建議，督促采取補救措施，回灌部分濕地。 類似案件讓檢察機關對環(huán)境保護禁止令制度充滿期待。 在2019年全國兩會上，全國人大代表、重慶市檢察院檢察長賀恒揚建議建立環(huán)境檢察公益訴訟禁止令制度，即：檢察機關在辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)正在發(fā)生的、不立即制止將產(chǎn)生不可逆的嚴重后果，損害社會公共利益的環(huán)境違法行為，可向法院申請環(huán)境保護禁止令，法院審查后作出裁定，責令違法行為人立即停止違法行為。違法行為人不履行裁定的，法院可給予司法拘留或罰款。 該建議在重慶等地已經(jīng)轉(zhuǎn)化為司法制度，探索試行。 2022年1月1日施行的《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》，明確包括檢察機關在內(nèi)的國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織，對于正在實施或者即將實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不及時制止將使生態(tài)環(huán)境受到難以彌補的損害，可在提起訴訟前向有管轄權的法院申請作出禁止令，法院應當在接受申請后48小時內(nèi)裁定是否準予。 隨著濕地保護法和禁止令司法解釋的實施，中國將能夠更加有力地保護濕地，更好地利用基于自然的解決方案，進一步應對氣候變化、保護生物多樣性。濕地保護法規(guī)定，對于造成生態(tài)損害的責任人，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權依法請求違法行為人承擔修復責任、賠償損失和有關費用，這與環(huán)境保護法所規(guī)定的公益訴訟制度相契合，將在中國環(huán)保組織以及檢察機關公益訴訟部門的積極推動下，為中國的濕地保護作出重大貢獻。 依據(jù)濕地公約，締約方大會可以討論公約執(zhí)行情況，增補和修改國際重要濕地名錄，審議國際重要濕地生態(tài)特性變化的資料，就保護、管理和合理使用濕地及其動植物問題提出建議，要求有關國際機構(gòu)就涉及濕地的國際問題提出報告和提供統(tǒng)計資料，通過其他建議或決議來促進公約的執(zhí)行。 期待檢察公益訴訟為中國以更加積極姿態(tài)參與濕地公約等國際規(guī)則制定貢獻力量，讓中國之治引領全球治理。 （據(jù)《人民監(jiān)督》） |
