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以工代賑簡稱工賑，是一種通過讓災(zāi)民參加工程建設(shè)獲得救濟的有償賑災(zāi)辦法。通常的做法是官府或地主組織工役，招募災(zāi)民興修工程，既幫助災(zāi)民度荒，又發(fā)展了生產(chǎn)，一舉兩得。宋代的工賑較為興盛，并形成為制度化的賑災(zāi)措施，在賑災(zāi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國防中發(fā)揮了重要作用。 工賑之消長 宋朝是一個災(zāi)害頻仍的朝代，統(tǒng)治者為維護自己的統(tǒng)治，對賑災(zāi)工作十分重視。《宋史·食貨志》在“振恤”總論中詳細羅列了宋朝的各項賑災(zāi)措施，其中講道：“（流民）可歸業(yè)者，計日并給遣歸；無可歸者，或賦以閑田，或聽隸軍籍，或募少壯興修工役?！闭f明工賑已不是偶然為之的權(quán)宜之計，而是制度化的賑災(zāi)措施。工賑在宋朝有一個發(fā)展過程，北宋前期，工賑是一些官員的個人行為。熙豐變法時期，工賑達到了高潮，成為制度化的政府行為。熙豐變法后直到南宋時期，政府組織的工賑活動減少，出現(xiàn)了由民間組織的工賑。 以工代賑舉措始見于北宋仁宗朝。如皇祐二年（1050），范仲淹在杭州時，兩浙地區(qū)發(fā)生饑荒，他召集各佛寺的首領(lǐng)，對他們說：“饑歲工價至賤，可以大興土木之役?！庇谑侵T寺“工作鼎興”。范仲淹又命令官府翻新倉庫吏舍，“日役千夫”。通過以工代賑，幫助災(zāi)民度過了災(zāi)荒，這一年兩浙地區(qū)惟有杭州沒有出現(xiàn)流民。歐陽修在知穎州時也有以工代賑之舉，史載：“歲大饑，公免黃河夫役，得全者萬余家。又給民工食，大修諸陂，以溉民田，盡賴其利。” 農(nóng)田水利法實施后，以興修水利為內(nèi)容的工賑大大增加。熙寧五年（1072）二月，宋廷“賜兩浙轉(zhuǎn)運司常平谷十萬石，賑濟浙西水災(zāi)州軍，仍募貧民興修水利”，從熙寧五年到熙寧八年，是一個工賑的高潮，史籍上的記載不勝枚舉，茲不贅引。 熙豐變法后直到南宋時期，工賑活動大為減少。但工賑作為賑災(zāi)的一項重要措施，并未被廢除，工賑個案并不乏見。如隆興二年（1164），江東路沿江州軍發(fā)生水災(zāi)，都督府參贊軍事兼知建康張孝祥上書丞相湯思退，建議興修水利，以工代賑：“修圩借民力，民借官給之食以活?！背⒉杉{了他的建議。汪綱在知蘭溪縣時，發(fā)生大旱，他“躬勸富民浚筑塘堰，大興水利，餓者得食其力，全活甚眾”。 工賑之主體與客體 工賑的主體，即工役的組織者，分官府和民間兩種。官府組織的工賑又有兩種情況，一是地方官的個人行為，一是朝廷的統(tǒng)一部署。熙豐變法之前，工賑大都是知州、知縣等親民官的個人行為。熙豐變法期間，工賑制度化，中央主管工賑事物的機構(gòu)是司農(nóng)寺，朝廷經(jīng)常下達工賑的詔令。如熙寧五年九月，“詔司農(nóng)寺出常平粟十萬石，賜南京宿、亳、泗州募饑人浚溝河”。熙寧七年五月詔：“已得雨，令司農(nóng)寺指揮諸路相度，如饑民及流移戶不致闕食，未須官中賑濟，即日權(quán)停所興工役?！惫べc所興工役多為水利工程，因此由主管農(nóng)田水利法的司農(nóng)寺主管工賑事物是很自然的。 在地方上，由以轉(zhuǎn)運司為主的監(jiān)司官負責(zé)一路的工賑事宜。如熙寧六年十二月，“詔淮南東路轉(zhuǎn)運司募闕食貧民，興修揚州江都、高郵、天長界河及古鹽河”。熙寧七年三月，“詔災(zāi)傷路委監(jiān)司各分地檢計，合興農(nóng)田水利及堤岸、溝河、道路栽種林木土功之類可以募夫者，并具利害以聞”。路級官員要進行工賑，必須向中央請示，如熙寧六年十月，“相度兩浙路水利事沈括言，常、潤二州歲旱民饑，欲令本路計合修水利錢糧，募闕食人興工。從之”。 民間工賑是宋朝賑災(zāi)事業(yè)中的一個亮點。宋朝荒政中有“勸分”一法，即勸富民出粟賑濟災(zāi)民，朝廷給以官職作為獎賞。富民以自己的財力為朝廷效勞以換取官職，并不限于賑濟一事，他們還為官府興建工程。如康定元年（1040）四月，陜西安撫使韓琦等言：“慶、鄜、涇三州調(diào)民修城，有妨農(nóng)種，復(fù)少兵士以代夫役，請聽富民自雇人夫修筑，三萬工與太廟齋郎，五萬工與試監(jiān)簿或同學(xué)究出身，七萬工與簿、尉，八萬工與借職，十萬工與奉職。”朝廷采納了其建議。將民間賑災(zāi)與興建水利工程結(jié)合起來，便是民間工賑。南宋政府財政拮據(jù)，對社會的控制力下降，民間賑災(zāi)（主要包括賑貸和賑糶）的作用日漸增大。興修水利工程又與富民自身利益密切相關(guān)，因此他們是很愿意組織工賑的。 工賑的客體是災(zāi)民，似乎無可討論，但這里要搞清楚的是接受工賑的究竟是哪些類型的災(zāi)民。揆諸史籍，工賑所招募的災(zāi)民稱“貧民”“饑民”“闕食人”等，但最多的還是“流民”，可見饑民中的流民是工賑的主要對象。由于工賑是災(zāi)民通過勞動獲得報酬，所以只有流民中的少壯者是招募對象，老、幼、疾病者缺乏勞動力，往往接受無償賑濟。如熙寧七年三月，中書言：“民既失業(yè)流移，道過京師，茍給以糧食，遠近相傳，來者不已，則難以周給，而近畿又未有興工用眾之役以募之。臣等以為莫若詔流民所往州郡，募其少壯者充役，疾病老幼者則計口給食。”于是“詔京西路監(jiān)司官分定州軍速檢計，隨處當興大小工役，募流民給錢糧興修”。同年四月，中書言：“開封府界災(zāi)傷州縣，其流民所至，檢計合興工役，給與錢糧興修，如老小疾病，即依乞丐人例?！痹S元年（1078）八月詔：“青、齊、淄三州被水流民，所至州縣，募少壯興役；其老幼疾病無依者，自十一月朔，依乞人例給口食，候歸本土，及能自營，或漸至春暖停給。” 邊防地區(qū)的工賑對象還包括少數(shù)民族。如熙寧五年十二月，詔鄜延路經(jīng)略司：“應(yīng)緣邊災(zāi)傷城寨，速體量賑濟，仍相度乘人力未至饑乏，募闕食漢、蕃人修近便城寨及諸工役?！蔽鯇幤吣臧嗽?，知延州趙契言：“奉詔以緣邊旱災(zāi)，漢、蕃闕食，民將逃去，委臣勞徠，亟議安集之計。近緣邊得雨，而民間闕種，漢、蕃弓箭手愿借官種者，各給小麥一石。及檢視諸寨城壕不及丈尺者，和雇饑民興修?！?br> 工役種類及經(jīng)費來源 宋朝工賑所興之役主要有兩類。一是興修水利工程。東南地區(qū)河流、湖泊眾多，經(jīng)常發(fā)生旱澇災(zāi)害，因此興修水利的重點在淮南、兩浙地區(qū)。如熙寧六年九月，“淮南東路轉(zhuǎn)運司言：‘真、揚州民逐熟于泗州，見賑救?！皟烧闾狳c刑獄司言：‘潤州旱甚，乞發(fā)省倉，或量給度僧牒及紫衣師號敕，募人入粟，以備賑濟。詔各撥常平司糧三萬石，募饑民興修農(nóng)田水利”。同年十二月，“賜淮南西路轉(zhuǎn)運司常平米三萬石，募饑民興修水利”。熙寧七年正月，“賜江寧府常平米五萬石修水利”。 另一類是修筑城寨，此類工役大都在河北、陜西等沿邊地區(qū)。如熙寧七年五月，“詔募河北饑民修瀛州城”。同年八月，“詔募真定府，邢、洺、磁、相、趙州闕食流民修城壕”。熙寧八年正月，“鄜延路經(jīng)略司趙契言，涉春以來，下戶尚多闕食，今堡寨城塹未興工者凡四十余萬工，愿于常平省倉支錢、米二萬貫石，募貧民以充役。從之”。內(nèi)地也有修城以賑濟者，如熙寧八年夏，吳越大旱，知越州趙抃\“僦民修城四千一百丈，為工三萬五千”。宣和元年（1119）正月二十七日，“永興軍路安撫使董正封言：‘鄠縣災(zāi)傷，放稅不及分，秋雨損田苗，人戶闕食。勘會見今修葺永興軍城壁，欲望支降度牒四百道，乘此和雇人夫，不惟城壁計日可了，兼可以存養(yǎng)闕食人民?！t特支二百道”。 關(guān)于官府工賑的經(jīng)費，從上文所引史料可以看出，常平錢谷是其首要來源。青苗法實施前，常平倉糧斛賤糴貴糶，主要用于平抑糧價、賑濟災(zāi)民。青苗法實施后，常平錢糧主要用于放貸收息，經(jīng)常會影響賑濟。如果常平倉不敷賑濟，則發(fā)轉(zhuǎn)運司省倉、上供糧。如熙寧七年二月，“河陽言連年災(zāi)傷，常平倉賑濟斛斗不足，乞兼發(fā)省倉”。同年四月，“又賜淮南東路轉(zhuǎn)運司上供糧五萬石，于災(zāi)傷州縣募夫修工役”。十二月，“淮南東路轉(zhuǎn)運司乞增賜上供糧十萬石，募饑人修水利，詔司農(nóng)寺與上供糧五萬石”偶也有發(fā)廣惠倉者，如元祐三年（1088）二月，“詔發(fā)廣惠倉錢三萬緡及缺額役兵錢、糧、衣，賜募貧民應(yīng)役以恤之”。工賑中應(yīng)役災(zāi)民的日均工價，史無明文，但有一間接材料可供參考。元豐七年（1084）二月詔：“鄜延、環(huán)慶路如有合興工城寨，許和雇人，日支錢百、米二升，禁軍愿就雇者聽?！惫べc工價可能會低些，但相去不至甚遠。 工賑興盛的原因及作用 宋朝工賑大興，絕不是偶然的，原因是多方面的。 第一，宋朝自然災(zāi)害嚴重，關(guān)于宋朝的自然災(zāi)害，鄧云特在《中國救荒史》中總結(jié)說：“兩宋災(zāi)害頻度之密，蓋與唐代相若，而其強度與廣度則更過之?！?br> 第二，宋朝廷對救荒工作十分重視，“宋之為治，一本于仁厚，凡振貧恤患之意，視前代尤為至切”。因此，摸索出的賑濟措施可謂應(yīng)有盡有，“宋朝政府性的社會救濟在中國古代歷史上的地位是空前的，同時，也可以說是絕后的”。以工代賑正是在這種有利的環(huán)境中產(chǎn)生的。 第三，在宋朝的賑濟措施中，無償?shù)馁c濟因朝廷難以承受而地位日漸削弱，有償賑濟如賑貸、賑糶則越來越占主導(dǎo)地位。以工代賑作為有償賑濟，災(zāi)民在受到救濟的同時又能促進社會生產(chǎn)的發(fā)展或鞏固邊防，自然受到統(tǒng)治者的青睞。 第四，宋朝勞動人民承受的無償勞役比前朝大大減少，主要有定期的“春夫”和不定期的“急夫”以及賦稅交納中的“支移”。此外，宋朝廷所需勞役一般由廂軍承擔(dān)，或招募人夫承擔(dān)。農(nóng)民負擔(dān)最重的職役也經(jīng)歷了由無償差派到有償雇募的變革。工賑正是在這種招募制盛行的大氣候下發(fā)展起來的。 第五，熙豐變法時期農(nóng)田水利法的頒布，對工賑起了推波助瀾的作用，以致工賑在此時期制度化，達到了頂峰。 工賑的積極作用是顯而易見的，它一方面使饑民特別是流民得到食物以度過饑荒，另一方面又興修了水利，修建了城寨，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及國防的鞏固都產(chǎn)生了積極作用。但對工賑的積極作用不能過分夸大，它的制約性因素也是顯而易見的。第一，要把好事辦好，需要高素質(zhì)的主管官員，歐陽修、范仲淹、沈括、趙抃\、汪綱等在工賑中有作為的官員，都是既有德行又有才能的人。第二，工賑必須有充足的經(jīng)費，南宋官府主持的工賑之所以較少，就是因為財政困難。第三，要進行工賑，必須有適宜的工役。正因為有這些局限性，所以宋朝的工賑盡管興盛，但在各種賑濟措施中并不占主導(dǎo)地位。 ?。〒?jù)《中州學(xué)刊》） |
